Правительство создаёт возможность для ручного управления бюджетом

• Принципиально другое Правительство
• Регионы потратили рекордную федеральную помощь впустую
• Премьер меняет стиль работы Правительства

Предлагаемые нововведения должны придать финансовой политике государства гибкость, необходимую для решения стратегических задач развития и текущих проблем. В административно-аппаратном плане законопроект развязывает руки Правительству, повышает значение его центрального аппарата и созданных Мишустиным управленческих структур и одновременно ограничивает роль Министерства финансов, претендующего на роль главного демиурга бюджетной политики.

Необъявленная реформа финансовой сферы

Законопроект, наделяющий Правительство дополнительными полномочиями в управлении государственными финансами, не декларирует переход к новой финансовой политике. Он состоит из точечных корректировок, которые снимают те или иные ограничения, вводя в ряде случаев новые, чётко прописанные правила.

Право Правительства увеличивать или уменьшать бюджетные расходы поставлено в зависимость от размеров поступлений определённых видов доходов, а перераспределение средств между государственными программами ограничено 10 процентами от годовых расходов на реализацию всех госпрограмм.

Ещё одной важной новацией является решение о переводе в резервный фонд Правительства переходящих остатков – средств федерального бюджета, которые не были использованы в отчётном году.

К разряду расширения полномочий Правительства относится решение о снятии лимита на стоимость объектов, которым кабмин может предоставлять субсидии на капитальные вложения по упрощённой процедуре (минуя систему согласования).

Принципиально важное нововведение – наделение Правительства правом использовать средства Фонда национального благосостояния в объёме, превышающем ограничения, которые определены Бюджетным кодексом РФ и законом о федеральном бюджете в привязке к базовому уровню цены на нефть и неприкосновенной части ФНБ. Новый законопроект, не отменяя этих правил, оставляет на усмотрение кабмина решение об их применении.

В дилемме «шашечки или ехать» Правительство выбирает «ехать»

Бюджетное правило, согласно которому нефтегазовые доходы, полученные за счёт превышения цены отсечения (на нефть), поступают не в бюджет, а в ФНБ и могут быть использованы в размере, не превосходящем фиксированного процента от ВВП, при условии, что средства фонда составляют не меньше определённого законом процента от ВВП, считается одним из базовых принципов формирования российского бюджета и важным элементом монетарной политики.

Общие положения, определяющие правила пополнения ФНБ за счёт нефтегазовых доходов и использования хранящихся в нём средств, изложены в Бюджетном кодексе РФ (глава 13.2). С 2004 года, когда было введено бюджетное правило, в кодекс было внесено более 50 поправок, значительная часть которых связана с динамикой нефтяных цен.

Бюджетное правило, согласно которому нефтегазовые доходы, полученные за счёт превышения цены отсечения (на нефть), поступают не в бюджет, а в ФНБ, – один из базовых принципов монетарной политики.Фото: Егор Алеев/ТАСС

Согласно действующим сегодня поправкам от 2017 года, «под базовой ценой на нефть понимается среднегодовая цена на нефть – 40 долларов США за один баррель в ценах 2017 года, подлежащая ежегодной индексации на 2 процента начиная с 2018 года» (статья 96.6, пункт 4), а объём средств ФНБ, которые могут быть использованы для покрытия дефицита бюджета и Пенсионного фонда, если объём ФНБ не превышает 5 процентов от ВВП, не должен превышать 1 процента от ВВП на соответствующий год (статья 96.10, пункт 6).

В 2020 году на фоне пандемии коронавируса применение этих ограничений было временно заморожено, и Правительство получило доступ к средствам ФНБ. Но аналогичная приостановка бюджетного правила, введённая в 2015 году для решения проблем, связанных с падением курса рубля и цены на нефть, ростом инфляции и экономическими санкциями, продлилась до 1 января 2018 года, и всё вернулось на круги своя.

Иными словами, правительственный законопроект, не отменяя бюджетное правило, делает нормой закона право кабмина игнорировать его положения без каких-либо предварительных условий.

Логика действий Мишустина напоминает игру в го

Все полтора года своего премьерства Мишустин аккуратно расставлял камушки на далеко отстоящих друг от друга фрагментах политико-экономического поля и выстраивал из них опорные точки сборки. Одна из этих точек находится в самом Правительстве: там в ноябре 2020 года была проведена частичная ротация кадров, в начале 2021-го созданы новые управленческие, контрольные и аналитические структуры (Координационный совет, Координационный центр, Аналитический центр), от которых через вице-премьеров, назначенных в июле 2021 года кураторами федеральных округов, потянулись линии связи с регионами.

Второй точкой стала перестройка работы правительственной вертикали за счёт цифровизации, повышения исполнительской дисциплины и сокращения численности аппарата.

Ещё один сюжет – начавшаяся в ноябре 2020 года реорганизация институтов развития и проведённая в январе 2021-го унификация отчётности о деятельности госкорпораций и публично-правовых компаний.

Более сложно происходит перераспределение полномочий в сфере финансов. Оно началось в январе 2021 года с передачи управления значительной частью бюджетных расходов в Федеральное казначейство. Нововведение коснулось более 50 тыс. организаций, являющихся получателями бюджетных средств. Перевод их счетов из Центробанка в казначейство ограничил возможности ведомства Набиуллиной по применению монетаристских методов для регулирования государственных расходов.

Через полгода были зафиксированы первые результаты: регионы получили около 18 млрд рублей дополнительных доходов, невостребованные остатки на счетах бюджетополучателей снизились в четыре раза – с 2,5 трлн до 659 млрд рублей. Эти изменения ударили по недобросовестным руководителям, которые привыкли «зарабатывать», прокручивая эти остатки через дружественные банки.

В январе 2021 года управление значительной частью бюджетных расходов было передано в Федеральное казначейство, что значительно ограничило возможности ведомства Эльвиры Набиуллиной по применению монетаристских методов для регулирования госрасходов.Фото: Александр Щербак/ТАСС

Продолжением финансовой темы стала прошедшая в первой половине августа этого года серия совещаний с руководителями отвечающих за доходы бюджета служб и главами Росреестра и Пенсионного фонда. Главная тема этих встреч – переход к новому порядку управления бюджетом и социальными расходами.

Речь шла о серьёзных изменениях в управлении бюджетными потоками, создании социального казначейства, переходе от ведомственных цифровых платформ к единой электронной системе, ориентированной на комплексное решение задач социально-экономического развития. Параллельно с этим Правительство подготовило законопроект, расширяющий его права в управлении государственными финансами.

Отдельный вопрос – удастся ли премьеру соединить все точки сборки в единую цепь и пустить по ней ток развития страны, победить всех «врагов» и не сорваться в авантюру волюнтаризма.

При этом, по оценке главы Федеральной налоговой службы Даниила Егорова, рост на 70 процентов достигнут за счёт оживления экономики, чему в немалой степени способствовали льготные кредиты для бизнеса, а остальные 30 процентов – благодаря улучшению качества администрирования за счёт повышения дисциплины и использования цифровых технологий.

На кону – выбор экономической модели развития страны

Для понимания сути заложенных в правительственном законопроекте перемен важно зафиксировать тот факт, что бюджетное правило, введённое в 2004 году по настоянию главы Минфина Алексея Кудрина, разрешает (при определённых условиях) использовать средства ФНБ для покрытия дефицита бюджета, но исключает возможность направления их на решение задач развития. Именно поэтому противники либералов называют его «монетарной ловушкой» и «главным препятствием для внутренних инвестиций».

Появление законопроекта, фактически отменяющего этот запрет, означает, что Правительство, избегая лобового столкновения с либералами и оставаясь в правовом поле, сумело найти легальный способ обхода монетарных ограничений. Эта юридическая казуистика закладывает мину под принципы монетаризма и создаёт новую реальность, в которой кабмин получает возможность постепенно реформировать всю систему.

Так называемая монетарная ловушка была введена в 2004 году по настоянию главы Минфина Алексея Кудрина.Фото: Донат Сорокин/фотохост-агентство ТАСС

Главным экономическим результатом принятия законопроекта должно стать перенаправление нефтегазовых сверхдоходов со спекулятивного рынка (с последующим размещением на депозитах или в ценных бумагах США и других стран) в развитие – в виде инвестиций в реальное производство. Это и будет тот самый новый инвестиционный цикл, о котором уже несколько лет твердит Владимир Путин. Ещё одним символическим симптомом перемен является тот факт, что сегодня о «распечатывании ФНБ» и выделении 1,5 трлн рублей на инфраструктурные проекты говорит один из главных монетаристов, министр финансов Антон Силуанов.

В этой принципиально новой ситуации Правительство неизбежно столкнётся с каскадом вызовов, связанных с неоднозначными настроениями федеральных чиновников, развращённостью региональных элит, неспособностью руководителей предприятий эффективно освоить выделяемые средства, диспропорцией на рынке труда и другими проблемами. Всё это позволяет говорить о том, что следующий год станет временем испытания Правительства Мишустина на прочность.

От того, насколько оно преуспеет, будет зависеть не только реализация конкретных проектов, но и окончательный выбор экономической модели развития страны. Если Правительство сумеет перезапустить экономику, добиться роста ВВП и поднять уровень жизни граждан, монетарная политика станет надёжно забытым прошлым. Если не сумеет – либералы получат шанс на реванш.

Атаки на Мишустина приобретают системный характер

Преобразования системы управления госфинансами, проводимые командой Мишустина, очень не нравятся определённым группам российской элиты. Первыми жертвами новаций стали привыкшие зарабатывать на посредническо-спекулятивных операциях чиновники и бизнесмены. За первые шесть месяцев 2021 года их совокупные доходы от этого вида деятельности сократились на 24 процента.

Ещё один пул недовольных – банкиры, по интересам которых ударили планы кабмина ограничить доступ коммерческих банков к региональным финансам и операциям на валютной бирже. Без восторга реагируют на перемены региональные и местные элиты, постепенно осознающие, что новые веяния подводят черту под их комфортным существованием в далёких от федерального центра «болотцах», где они спокойно обделывали свои нехитрые дела. Хуже всех чувствуют себя сислибы, видящие в действиях Правительства не только угрозу своим конкретным интересам, но и плавное движение страны к отказу от либеральной модели экономики.

Ожидаемым ответом на активность Мишустина стали подковёрные интриги и периодические всплески информационных кампаний с характерными мемами: «Путин недоволен премьером», «Мишустин метит в преемники президента» и им подобными. Достаётся и другим членам Правительства, особенно вице-премьеру Андрею Белоусову, который ещё в 2014 году предлагал увеличить инвестиции в реальный сектор экономики за счёт корректировки параметров бюджетного правила. Сегодня он выглядит победителем, и это раздражает его оппонентов.

Первым на этот путь встало Министерство экономического развития (МЭР), предложившее на прошлой неделе существенно сократить льготное кредитование малого и среднего предпринимательства (МСП). Сделано это было на фоне зафиксированного в середине лета оживления экономики, повлёкшего за собой рост (в 1,4 раза) спроса на дешёвые кредиты, необходимые для наращивания производства.

Если учесть, что льготные кредиты работают на создание рабочих мест, рост доходов предприятий и, как следствие, на увеличение налоговых поступлений в местные бюджеты, а отлучение МСП от дешёвых денег чревато новыми банкротствами, увеличением числа безработных и ростом социального напряжения, инициатива Минэкономразвития, да ещё и озвученная за три недели до парламентских выборов, тянет на настоящую политическую диверсию.

В экспертном сообществе странное поведение МЭР объясняют новым поворотом аппаратной интриги – «сближением министра экономического развития Максима Решетникова с главой ЦБ Набиуллиной и кланом сислибов», что хорошо вписывается в конспирологический сценарий о заговоре и диверсии и автоматически переводит стрелки на либеральный блок.

На роль преемника Силуанова сватают давно претендующего на этот пост председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова.Фото: Егор Алеев/фотохост-агентство ТАСС

Ещё один сюжет развивается вокруг неминуемой, как полагают некоторые эксперты, отставки министра финансов Силуанова, проигравшего Мишустину войну за контроль над ФНБ. На роль преемника сватают давно претендующего на этот пост председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова, который, если верить СМИ, имеет давние и прочные связи с олигархическими кланами.

Попытки навязать премьеру амбициозного министра с сомнительной репутацией и неочевидной квалификацией, синхронизированные с планами ударить по МСП, а заодно и по начинающей выходить из кризиса экономике, выглядят как начало системной атаки на команду Мишустина. Это впечатление подтверждают слухи об объединении части элиты в «ситуативный союз», главная задача которого – остановить Мишустина и проводимые им реформы.

Всё это даёт основание говорить об обострении противостояния в высших коридорах власти, что, учитывая лоббистские возможности сислибов и аморальность части депутатского корпуса, может негативно отразиться как на процедуре принятия бюджета на 2022 год, так и на процессе прохождения через Госдуму правительственного законопроекта, подрывающего монетаристские принципы финансовой политики.