Отчёт Правительства по итогам 2020 года перед Госдумой пройдёт 12 мая. Уже 14 мая должна быть завершена работа по формированию стратегии развития страны до 2030 года. Плотность графика – прямое следствие режима нон-стоп, в котором уже больше года работает Правительство Михаила Мишустина, решая задачи текущего управления, отвечая на вызовы, связанные с эпидемией ковида, и занимаясь вопросами стратегического планирования. Но главное, что происходит сегодня в Правительстве, – это качественные изменения работы исполнительной вертикали.
Проблемное поле давно сформировано: система планирования и управления, сложившаяся в России за последние 30 лет, не соответствует масштабу современных вызовов. Она не чувствительна к размерам страны, плохо ориентируется в реалиях местных и межрегиональных экономических связей, оторвана от производственного сектора и потому не в состоянии обеспечить комплексный подход к решению поставленных задач.
Несмотря на структурные преобразования и кадровые ротации, система исполнительной власти РФ последние годы продолжает функционировать в рамках традиции 90-х. Эффективность определяется размером ВВП и макроэкономическими показателями, а административный вес чиновников – объёмом финансовых потоков, которые они контролируют. Финансовая составляющая, которая должна быть надстройкой над системой народного хозяйства, захватила доминирующие позиции, но не стала мотором развития.
Конкретные решения часто определяются не интересами страны или здравым смыслом, а неформальными связями правительственных чиновников с бизнесом, «олигархов федерального значения» с региональными и местными руководителями, местных руководителей с низовым бизнесом и политиками.
Картину дополняет неспособность ведомств выполнять свои прямые обязанности. Доходит до смешного, когда вдруг выясняется, что Министерство финансов не может вовремя перечислить уже выделенные средства, а Министерство экономического развития не в состоянии организовать мониторинг динамики мировых цен на социально значимые товары. Является ли это следствием неумения и нежелания работать, коррупции или откровенного саботажа – уже не так важно.
Главное – это хроническая недееспособность системы, являющаяся причиной постоянных пробуксовок с исполнением поручений президента, фактического срыва реализации национальных проектов и проблем, возникших при разработке стратегии развития страны. Отсюда задача команды Мишустина: перезагрузить работу Правительства и запустить реализацию программы достижения целей национального развития.
Не имея возможности переформатировать работу Правительства через его структурные преобразования, Мишустин пошёл по пути корректировки его функционала. На базе правительственной вертикали с её министерствами, агентствами и другими подразделениями он начал создавать новые точки сборки с принципиально иной смысловой нагрузкой.
Для ликвидации межведомственных перегородок при реализации национальных проектов и решении других задач оперативного управления в начале этого года был создан координационный штаб (КШ). С той же целью при штабе созданы пять возглавляемых вице-премьерами групп: «Новая высокотехнологичная экономика» (Андрей Белоусов), «Агрессивное развитие инфраструктуры» (Марат Хуснуллин), «Новый общественный договор» (Татьяна Голикова), «Клиентоцентричное государство» (Дмитрий Григоренко), «Национальная инновационная система» (Дмитрий Чернышенко).
Премьер меняет стиль работы Правительства
12 марта Михаил Мишустин провёл серию совещаний с тремя из пяти рабочих групп, сформированных в рамках координационного штаба (КШ) при Правительстве РФ. Речь идёт о группах «Новая высокотехнологичная экономика», «Новый общественный договор» и «Клиентоцентричное государство». Эти совещания можно рассматривать как начало перехода Правительства на новый стиль работы, суть которого состоит в снятии межведомственных барьеров, мешающих эффективной работе исполнительной власти.
Перейти к материалуОдновременно все работы по реализации нацпроектов были разбиты на два вида: большие межведомственные задачи (БМЗ), работа по которым должна завершиться в 2024 году, и стратегические решения (СР) с горизонтом до 2030 года. Тем самым была создана новая система координат, организующая пространство нацпроектов по временной и смыслообразующей осям (высокотехнологичная экономика, инфраструктура и прочие).
Распространением этого подхода на более широкий круг вопросов, в решении которых задействованы не только федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), но и органы исполнительной власти субъектов федерации и отдельные организации, должен заняться созданный в феврале этого года координационный центр (КЦ). Здесь речь идёт о трёхмерном (по числу групп, входящих в КЦ) пространстве, осями координат которого являются общие стратегии, целевые проекты и конкретные ситуации или инциденты.
Пока трудно сказать, насколько эффективно будет работать эта система, но определённая логика в решениях Мишустина есть. Он пытается подчинить работу исполнительной вертикали стратегическим целям развития и делает это через формирование прямых связей между участвующими в этой работе субъектами (от министерств до конкретных организаций).
С середины 90-х рынок экономической экспертизы был захвачен либералами из Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, Высшей школы экономики (ВШЭ), Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС), а обратная связь между обществом и властными институтами осуществлялась через СМИ, которые, как правило, продвигали интересы тех или иных крупных игроков.
Результатом стало системное замалчивание огромного количества реальных проблем, недостаточная осведомлённость министерств и ведомств о состоянии дел в курируемых ими областях экономики, низкий уровень исполнительской дисциплины и неспособность правительственных чиновников наполнить конкретным содержанием стратегию национального развития.
При таком раскладе создание в аппарате Правительства управления экспертизы и планирования (УЭП) было вполне ожидаемым. Фронт работ и начавшиеся организационные преобразования вынуждают руководство Правительства плотно заняться повышением качества экспертного сопровождения процесса выработки и принятия управленческих решений.
Как следует из официальных документов, главная задача УЭБ – организация предметного рассмотрения возникающих инициатив и возможных решений при участии экспертов, исследовательских институтов, отраслевых ассоциаций, законодательных органов и представителей общественности.
То есть речь идёт не только об отказе от доминирования либеральных трендов, на что обратили внимание многие наблюдатели, но и о качественном расширении участников профессиональной экспертизы за счёт профильных специалистов и выстраивании обратной связи с обществом и всеми заинтересованными субъектами социально-экономической деятельности. Аппарат УЭП должен будет консолидировать всю эту информацию, обобщать её и предоставлять Правительству итоговые экспертные заключения.
Если верить утечкам из околовластных кругов, идея создания УЭП в его нынешнем виде принадлежит первому вице-премьеру Андрею Белоусову, он же предложил назначить руководителем новой структуры 43-летнего Виталия Злобина, который работал под его началом в Министерстве экономического развития.
Реализовать задуманное Белоусовым будет очень непросто. Помимо очевидных организационных и кадровых проблем руководство УЭП неизбежно столкнётся с давлением системных либералов и саботажем чиновников. Хватит ли аппаратного веса Белоусова, чтобы отбивать эти атаки, большой вопрос. Но, как говорится, игра уже начата: Мишустин принял ещё одно решение, подтвердившее его намерение заставить чиновников работать на страну.
В связи с этой целью «заставить чиновников работать» особый интерес представляет документ под названием «Методические рекомендации по разработке отраслевых стратегий и фронтальной стратегии социально-экономического развития РФ», адресованный рабочим группам, которые занимались разработкой отраслевых стратегий, на базе которых к 14 мая должна быть сформирована единая стратегия развития страны до 2030 года.
Эти рекомендации представляют собой детальное описание требований к обоснованию отдельных проектов, последовательности их реализации, календарному плану и правилам оформления документации. Такой подход должен полностью исключить разночтения, а для наглядности документ оформлен в виде презентации – с чётким выделением пунктов и подпунктов, таблицами, образцами оформления карточек на каждый проект и прочими красотами.
Для тех, кто не может понять, что нужно сделать, документ начинается с раздела «На что обратить особое внимание при подготовке материалов», в семи пунктах которого коротко и ясно перечислены самые важные правила оформления проектов: «Акцент на взаимосвязях и общих синергетических эффектах нескольких проектов», «Простой язык, чёткая фокусировка на результатах, важных для людей. Что проект даёт людям?» и тому подобное.
Ещё одно подспорье – чек-лист из 19 пунктов, на соответствие которым следует проверить каждый проект.
Вопросы очень простые: «Указано ли, как именно будет измеряться результат?», «Содержит ли проект описание рисков?». Аналогичные требования повторяются в других разделах документа: «Инициативы (проекты) должны иметь значимый системный эффект, конкретных бенефициаров, понятные и измеряемые результаты и носить межведомственный характер».
Этот чёткий, краткий и категоричный стиль выдержан на всех 40 экранных страницах методических рекомендаций – вплоть до глоссария, в котором описаны используемые в документе термины. В итоге трудно отделаться от ощущения, что этот документ содержит не только конкретные требования по разработке стратегий, но и послание чиновникам: не хотите нормально работать – получите такой регламент, что замучаетесь соответствовать.
Важная часть документа – распределение обязанностей и ответственности. Авторы проектов готовят финансово-экономические обоснования и потому «несут полную ответственность за корректность представленных расчётов». Минфин и Минэкономразвития верифицируют «обоснованность ресурсного обеспечения и корректность определения эффектов проекта». Обязанность собрать фронтальную стратегию к 14 мая также возложена на Минэкономразвития.
Отвечать, понятное дело, будут в административном порядке: авторы – за конкретные ошибки в расчётах, Минфин – за ошибки в определении ресурсного обеспечения и эффективности, которые он верифицировал, Минэкономразвития – и за ошибки, и за провал в целом.
Справятся – хорошо, не справятся – будет основание ставить вопрос о служебном соответствии руководства министерств, тем более что и к министру финансов Антону Силуанову, и к министру экономического развития Максиму Решетникову накопилось много вопросов.
О том, что их специально подставили, речь не идёт. Мишустину действительно нужна подробно проработанная стратегия развития – не только для того, чтобы предъявить её стране и президенту. Она нужна, чтобы понимать, куда, как и за счёт каких ресурсов двигаться, и формировать её приходится, опираясь на те кадры, которые есть.
К тому же распределение ответственности за разработку стратегии полностью соответствует Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (последние изменения внесены 31 июля 2020 года), согласно которому методическое обеспечение стратегического планирования отнесено к полномочиям органов государственной власти РФ (ст. 2 п. 9).
Административные решения Мишустина нацелены на создание системы стратегического планирования на основе информатизации управленческих процессов, первым этапом которого является их формализация. Это необходимо, просто потому что нельзя перевести в цифру (запрограммировать) неформализованный процесс.
Сравнение с Госпланом здесь уместно только в том смысле, что новые структуры Правительства, как и Госплан, создаются для работы с реальными отраслями народного хозяйства, ориентированного на воспроизведение и развитие жизни общества, а не с монетарными показателями виртуальной экономики.
Что касается технической стороны вопроса, планы Мишустина больше похожи на идеи академика Виктора Глушкова, который ещё в 60-е годы прошлого века разработал проект Общегосударственной автоматизированной системы учёта и обработки информации (ОГАС), предназначенной для автоматизированного сбора и анализа данных по всем отраслям народного хозяйства СССР.
Глушков считал, что оперативное получение адекватной информации поможет наведению порядка в советской экономике.
Этот проект не был реализован не только из-за его высокой стоимости. Главной причиной стало сопротивление партийных и советских функционеров, которые видели в ОГАС угрозу своему монопольному положению на административном рынке. По этой больной точке ударили и англоязычные СМИ, опубликовавшие серию статей с выразительными заголовками: «Перфокарта управляет Кремлём», «Глушков хочет заменить кремлёвских руководителей вычислительными машинами».
Аналогичными мотивами обусловлено сопротивление начинаниям Мишустина со стороны российских чиновников, но повторить опыт своих предшественников им вряд ли удастся. Просто потому, что Мишустин является главой Правительства, а чиновники – его подчинёнными. Они будут всячески мешать реализации планов премьера, а он может добиться их увольнения.
08 мая 2021