Депутатам Госдумы следующего созыва предстоит запустить ряд реформ, призванных реализовать положения обновлённой Конституции РФ. Важнейшей из них станет создание системы публичной власти. Единого мнения, что именно значит этот термин, у юристов до сих пор нет. Любая его расшифровка потребует принятия новых законов о местном самоуправлении (МСУ), органах региональной власти, избрании мэров и губернаторов.
Первым о необходимости изменения системы власти заявил Владимир Путин. Осенью 2019 года на встрече с экс-премьером Дмитрием Медведевым он обратил внимание на неэффективную работу муниципалитетов. Президент подчеркнул, что из-за расстыковки местного и регионального уровней тормозится исполнение социальных нацпроектов, неэффективно расходуются выделяемые на них средства.
Через месяц глава государства дал понять, что без корректировки Конституции РФ поднятую им проблему не решить. Отвечая на заседании Совета по русскому языку на вопрос о причинах плохого состояния сельских школ и больниц, он сказал: «Мы взяли на себя обязательства международные (Имеется в виду ратификация Госдумой РФ в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления. – τ.), но как-то уж больно рьяно начали их исполнять и такую норму заложили в Основной закон страны».
И уже в декабре была сформулирована правовая идея, способная сблизить два уровня власти без нарушения положений хартии МСУ. Она заключалась в дополнении Конституции термином «единая система публичной власти» и положением о вхождении в эту систему как государственных, так и муниципальных структур. Именно в таком виде нововведение появилось в статье 132 Основного закона страны и было утверждено в ходе состоявшегося 1 июля общероссийского голосования.
Новый термин вызвал ожесточённые теоретические споры в среде юристов и правоведов. К предварительному консенсусу эксперты пришли только в декабре 2020 года, когда в новом законе «О Государственном совете» появилась разъясняющая статья:
«Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства».
Опрошенные «Октагоном» юристы и депутаты отмечают, что из этой длинной и тяжеловесной формулировки можно сделать несколько выводов. Первый: изменятся принципы взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Второй: будет расширена возможность передачи между ними полномочий. Третий: будут приняты поправки к законодательству, изменяющие функционал каждого из уровней.
Всё это потребует пересмотра не только закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», но и закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Консультации по поводу предстоящего изменения этих ключевых правовых актов стартовали осенью 2020 года. Источники «Октагона» сообщают, что совещания в регионах по этому вопросу проводил председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников. В ходе дискуссий спикер объяснял, что на предварительном этапе обсуждения формируется несколько концепций будущих поправок. Решение о том, какая из концепций станет рабочей, будет принято после сентябрьских выборов в Госдуму РФ.
Участники дискуссий уверены, что поправки к двум основополагающим законам приведут к необходимости корректировки и закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в котором описывается порядок избрания губернаторов и мэров, формирования региональных парламентов и местных дум:
– Переформатирование этих трёх федеральных законов либо принятие вместо них новых (последнее более логично) приведёт к изменению наименований должностей губернаторов и мэров, списка их полномочий, правил их избрания. То есть это по факту будут новые должности, не имеющие отношения к нынешним. Следовательно, не будет действовать сегодняшнее ограничение по максимальному количеству сроков избрания губернаторов и мэров. Предыдущие сроки обнулятся, с принятием новых законов будет запущен их новый отсчёт.
Неизбежность приведения законов № 131-ФЗ, 184-ФЗ и 67-ФЗ в соответствие с новым текстом Конституции подтверждает политконсультант, автор телеграм-канала «Давыдов.Индекс» Леонид Давыдов:
– Этот тренд неизбежен. Вертикаль власти продолжает юридически оформляться, для этого необходимо унифицировать законодательство.
Эксперт также подтверждает, что одним из следствий этих изменений станет введение нового отсчёта губернаторских сроков:
– Действующие губернаторы, точнее те из них, кто в силах и кто доказал свою эффективность, получат возможность избираться снова. Это понимают участники политического рынка и учитывают это при принятии решений. Важно, что у глав регионов, которые будут избраны после принятия новых редакций законов, шансов занимать свои посты более двух сроков подряд уже не будет.
Источники «Октагона» в федеральных органах власти отмечают, что главными претендентами на «обнуление» являются мэр Москвы Сергей Собянин и губернатор Московской области Андрей Воробьёв.
Потенциальные кандидаты на их замену есть, но такая ротация будет связана с серьёзными политическими рисками. Поэтому с большой долей вероятности Собянин и Воробьёв в третий раз пойдут на выборы в 2023 году.
– Эти две фамилии не единственные. Список представителей губернаторского корпуса, которые получат возможность сохранить должности ещё на десятилетие, будет определяться в зависимости от политической и экономической ситуации и целесообразности, – подчёркивает собеседник издания.
01 сентября 2021