У трёх сценариев сверхцентрализации России единая цель

• Объединение ЕАО и Хабаровского края. Есть ли в этом выгода?
• Причерноморье, Полярный край, Кавминводы и другие части страны планируют переподчинить Москве

Действующее административно-государственное устройство досталось России в наследство от советской эпохи. Оно отражало существовавшие в СССР кооперационные связи и было тесно связано с плановой экономикой. Первый удар по этой системе нанёс распад Союза, в результате которого крупнейшие региональные предприятия выпали из привычных производственных цепочек. Вторым испытанием стало установление рыночных отношений. Они показали, что обновлённой экономике не интересны целые города и субъекты и поддерживать их дальнейшее существование можно только масштабными субсидиями из федерального центра. Эти территории нужно было либо ликвидировать, либо сливать их с более сильными соседями. Объединение также могло стать инструментом для погашения внутриполитических разногласий.

Правовая база для объединения регионов появилась в 2001 году, когда Госдума приняла Федеральный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта».

Объединение не везде проходило гладко. Слияние Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским округами не погасило сепаратистские настроения на этих территориях. А заявка о вхождении в Иркутскую область Усть-Ордынского Бурятского автономного округа была одобрена только со второй попытки.

Следующий этап реформы был поставлен на паузу. Долгое время власти ограничивались словами о необходимости её продолжения. В 2012 году Владимир Путин заявил, что надо, «исходя из необходимости более эффективного решения социально-экономических проблем, объединяться в более крупные субъекты». В 2016 году спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко добавила, что «надо укрупнять регионы, и не просто по чьей-то воле, а имея под этим экономические, инвестиционные и иные обоснования».

Реальная работа возобновилась лишь в 2020 году, когда на повестку дня встал вопрос о слиянии Архангельской области, Ненецкого АО и Республики Коми в Поморский край. Власти Коми вскоре вышли из проекта. Оставшиеся регионы подписали меморандум о готовности к слиянию, но из-за поднявшейся в Ненецком округе критики референдум отложили.

Запуску других объединительных проектов помешала пандемия. Очередное официальное заявление по данному вопросу прозвучало лишь в апреле 2021 года. Вице-премьер Марат Хуснуллин выразил мнение, что в России слишком много регионов:

«Нам 85 регионов не нужно. Я Еврейской автономной областью не хочу заниматься – не хочу с точки зрения трудозатрат. Её нужно соединить либо с Хабаровским краем, либо с каким-то другим. <...> Или Курган. Почему курганцы должны жить хуже тюменцев, а живут они в 190 километрах друг от друга? У одних есть нефтяные доходы, у других – нет».

Элиты по-разному интерпретировали слова Хуснуллина. Немногие посчитали высказанные тезисы его личным мнением. Остальные выразили уверенность, что вице-премьер инициировал обсуждение уже разрабатываемых в недрах правительства РФ документов.

Одним из бенефициаров нового этапа реформы может стать окружение мэра Москвы Сергея Собянина. Помимо самого Хуснуллина к нему относят губернатора Тюменской области Александра Моора и губернатора Курганской области Вадима Шумкова, которые предпочли воздержаться от любых комментариев. Именно Вадим Шумков, по сообщениям СМИ, ещё в 2019 году поставил перед Кремлём вопрос о слиянии Курганской области с соседним нефтегазовым регионом, заявив об экономической целесообразности данной идеи.

«Многие жители Курганской области ездят на заработки в Тюмень, так что в регионе идея объединения нашла бы поддержку», – цитировал источника из окружения Шумкова РБК.

Сегодня они входят в состав Тюменской области на правах автономных округов, имея свои бюджеты и органы власти. Против слияния активно выступает нефтегазовое лобби. Однако с точки зрения повышения управляемости такой шаг представляется неизбежным. Он гарантировал бы стабильные доходы сельскохозяйственному югу региона и позволил бы взять под контроль непрекращающиеся внутриполитические конфликты в Югре.

Собеседники «Октагона» считают, что одним из наиболее статусных лоббистов идеи о создании из тюменской «матрёшки» и Курганской области единого региона может стать уральский полпред Владимир Якушев, также входящий в окружение Сергея Собянина. Эта позиция может лежать в основе конфликта между Якушевым и главой Югры Натальей Комаровой, которую называют наиболее серьёзным противником слияния.

Многие заметили в словах Хуснуллина отсылку к идеям, ранее высказанным председателем Счётной палаты РФ Алексеем Кудриным. Вице-премьер подчеркнул, что нынешний принцип административно-территориального деления России «неправильный». По его мнению, точка роста – это агломерации, на территории которых действуют единая налоговая база и инвестиционные условия. Достичь последнего условия при существующих границах регионов невозможно.

Новый подход к территориальному развитию страны на базе развития агломераций Алексей Кудрин прорабатывал в 2019 году. Он утверждал, что такой путь сократит катастрофический разрыв в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Десять наиболее развитых регионов страны обеспечивают поступление в федеральный бюджет 55 процентов НДФЛ и 57 процентов налога на имущество.

Третья метрополия может объединить Томск, Новосибирск, Барнаул и Новокузнецк. В четвёртую включают Казань, Самару, Тольятти и Ульяновск, в пятую – Ростов-на-Дону, Краснодар и Ставрополь. Глава Счётной палаты допустил, что этот список будет пополняться.

Выступая в апреле 2021 года перед Советом Федерации, Кудрин рассказал о снижении эффективности действующей модели межрегионального бюджетирования. По его словам, фиксировавшийся ранее общий бюджетный профицит субъектов РФ в 4 млрд рублей сменился дефицитом в 676,5 млрд. Лидер по росту госдолга – Мордовия, где задолженность достигла 200 процентов от доходов. В Хакасии и Удмуртии – более 100 процентов. Глава СП предупредил, что доходы субъектов в 2021 году могут оказаться на 62 млрд рублей ниже планируемых. И предложил в качестве одной из превентивных мер перераспределение финансово-бюджетных полномочий.

Ещё одним инструментом для объединения регионов может стать внесённая в 2020 году в Конституцию РФ норма о федеральных территориях. Она позволяет передавать под особое управление федерального центра земли, где находятся как военные, так и мирные стратегические объекты. Федеральные территории рассматриваются как особого вида точки роста, которые способны стимулировать развитие остальной части страны. Они могут иметь любую площадь, в том числе находиться на территории нескольких субъектов РФ.

Первой федеральной территорией был объявлен посёлок Сириус. В нём расположены объекты прошедших в 2014 году XXII зимних Олимпийских игр, большое количество гостиниц, железнодорожный вокзал, порт Имеретинский, а также образовательный центр для одарённых детей. В декабре 2020 года посёлок был выведен из состава Краснодарского края и начал отдельную жизнь. В нём будут созданы самостоятельные исполнительные и законодательные органы власти со своим бюджетом.

Все три сценария могут быть запущены уже после осенних выборов в Госдуму РФ. Их выбор будет обосновываться особенностями объединяемых территорий, целями слияния и списком заинтересованных структур.

Жизненно важные для государства и для крупнейших ФПГ проекты проще всего будет запустить на специально созданных федеральных территориях. Как ранее сообщал «Октагон», в их перечень может войти Причерноморье, где сильны позиции «Ростеха» и «Роснефти». В проекте о создании ФТ Кавказские Минеральные Воды прослеживаются интересы группы лиц, связанных со спикером Совета Федерации РФ Валентиной Матвиенко. Логичной будет выглядеть повторная попытка создания Поморского края, а также выделение в федеральную территорию арктического побережья с прилегающими к нему промышленными и инфраструктурными центрами. Неофициально обсуждаются и более фантастические версии. Одна из них предусматривает создание ФТ в центре Москвы и объединение остальной части столицы с Подмосковьем.

Идея Кудрина о формальном объединении территорий в агломерации продолжится в рамках утверждённой Минэкономразвития стратегии пространственного развития до 2030 года. В соответствии с документом 20 мегаполисов получат на развитие инфраструктуры как минимум 650 млрд рублей.

Формируется и проект списка регионов, которые могут быть объединены по стандартной процедуре. Несмотря на протесты властей Еврейской автономной области, анонсированное Хуснуллиным объединение региона с Хабаровским краем скорее всего станет одним из первых пунктов реформы. ЕАО занял в 2020 году последнее место в рейтингах социально-экономического развития. Шансов покинуть его самостоятельно у региона практически нет. По этой же причине эксперты не исключают упразднения Республики Хакасии. Один из наиболее слабых и политически скандальных регионов может стать составной частью Красноярского края.

Укрупнение регионов также может использоваться как инструмент межнациональной политики.

Претендентами на вхождение в новый регион считаются Чувашия, Марий Эл и Мордовия. Ряд сенаторов также выступал с предложением слить воедино Калужскую, Смоленскую, Брянскую и Орловскую области.

Не так давно начиналась общественная дискуссия о возможности присоединения Адыгеи к Краснодарскому краю, а также об объединении в различных конфигурациях других кавказских республик. Но наиболее амбициозным проектом стало анонсированное ещё в 2017 году активистами татарского национального движения создание Казанской губернии на базе Татарстана, Марий Эл, Чувашии и Ульяновской области. Эта информация в последующие годы активно опровергалась представителями власти, но выступление Марата Хуснуллина снова вернуло её в повестку дня. Вице-премьер рассказал о проблемах расположенного в Марий Эл города Волжска:

«Все жители Волжска живут и работают в Казани, но у них совершенно другая бюджетная обеспеченность. Почему Волжск не должен быть в агломерации?»

Ещё один отложенный в дальний ящик, но не забытый проект – объединение Крыма и Севастополя, которое помогло бы упростить систему управления крымским регионом. В 2020 году против данной инициативы выступил губернатор Севастополя Михаил Развожаев, но новые условия заставят вернуться к анализу данного вопроса.