Администрация президента РФ продолжает регулярные встречи с руководителями регионов, где разбирается достижение ими «целевых показателей» отчётности – KPI. Лидеры кремлёвского рейтинга часто несут для централизованной таким образом системы более серьёзные риски и провоцируют более заметную социальную напряжённость, чем его аутсайдеры. Фамилии наиболее проблемных управленцев – в первом рейтинге региональных рисков «Октагона», посвящённом Сибирскому федеральному округу.
Долгое отсутствие перестановок в губернаторском корпусе породило в начале марта волну слухов о том, что назрели отставки глав субъектов. В первых рядах потенциальных отставников, о чём свидетельствуют сигналы, идущие из Кремля, находятся несколько несистемных губернаторов, таких как Владимир Сипягин (Владимирская область), Валентин Коновалов (Хакасия), а также главы регионов Северо-Кавказского федерального округа. В течение последней недели в СМИ поднимались темы возможного ухода с постов губернатора Санкт-Петербурга Александра Беглова (что, очевидно, может быть связано с более глубокой ротацией в элитах) и Иркутской области Игоря Кобзева. Конфликты с участием губернаторов развернулись в Мордовии и Орловской области.
Гасить конфликты ротациями может быть не так полезно: в преддверии выборов в Госдуму резкие кадровые решения могут помешать консолидации элит вокруг «Единой России». Cплотить население вокруг губернаторского корпуса будет непросто. Этому мешает комплекс накопившихся противоречий в подходах к оценке губернаторской деятельности, что провоцирует рост нестабильности в регионах и принятие губернаторами неоднозначных решений.
В 2016 году началась новая глава в истории российской внутренней политики. После смены внутриполитического блока Кремля был выбран курс на обновление губернаторского корпуса. Вместо укоренившихся и обросших коррупционными связями глав регионов к власти должны были прийти губернаторы-«технократы», главный конёк которых – универсализм подходов к решению проблем. Центр политической конъюнктуры (ЦПК) в недавнем исследовании сделал важное уточнение: первичный запрос на проведение кадровой реформы созрел в обществе и лишь затем был подхвачен наверху.
По данным экспертов ЦПК, соцопросы показывали, что население ждало появления во власти новых лиц, прихода управленцев, которые смогут сократить дистанцию между гражданами и властями. «От представителей власти ждали открытого, честного и аргументированного диалога с людьми, а не формальных отписок и казённых фраз», – говорится в аналитическом докладе центра.
Эксперты указывали на то, что жители субъектов начали негативно относиться к образу губернатора как «крепкого хозяйственника», который не допускает аудита своих решений со стороны граждан и не вступает с ними в диалог, потому что якобы сам знает лучше, что нужно делать в регионе, и «ставленника Москвы».
Эти запросы, в свою очередь, усиливали требования к большей самостоятельности и инициативности глав регионов.
В соответствии с новыми задачами были выбраны основные качества, которыми должны были обладать кандидаты в губернаторы. Преимущество отдавалось тем управленцам, которые либо имели связь с регионом, либо, что служит более важным фактором, имели опыт работы в рамках региональной власти в каком-либо субъекте. Ещё одной отличительной чертой стало то, что до назначения на губернаторские посты они реализовывали себя как современные управленцы, а не как политики.
В 2017–2020 годах через губернаторские выборы прошли 55 отобранных по новым правилам губернаторов, большинство из которых можно полноправно отнести к разряду «технократов» нового призыва. Работа цельной когорты губернаторов нуждалась в новой системе оценок. Для этой цели представители федеральной власти обновили и переработали введённые ещё в 2012 году KPI, наполнив их новым смыслом.
В 2017 году были введены 24 показателя, разработанные Правительством и Администрацией президента. В 2019 году в списке осталось 15 показателей, в 2021-м их число выросло до 20. Но раз от раза критерии эффективности работы губернаторов упрощались.
Например, в 2017 году одним из ключевых показателей была заявлена стабильность региональной бюджетной системы. В качестве соответствующих KPI были установлены: объём налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ на душу населения, отношение объёма госдолга субъекта РФ к собственным бюджетным доходам и доля просроченной бюджетной кредиторской задолженности. В последующих перечнях уже не было ни одного упоминания о бюджетной политике. Это позволило главам регионов уделять меньше внимания развитию региональной экономики и сделать ставку на накопление бюджетных кредитов.
Постепенно из списка критериев выпало упоминание о безработице.
Первоначально её низкий уровень был одним из условий признания работы губернатора эффективной. Затем этот показатель уступил место «количеству высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики» и «численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства». А в 2021 году на фоне выросших в разы из-за кризиса показателей безработицы в перечне остался лишь последний пункт.
Если в 2017 году губернаторам предлагали ориентироваться на динамику ВРП и объёма инвестиций на душу населения, то в последующих редакциях списка остались только такие показатели, как «объём инвестиций в основной капитал» и «темп роста (индекс роста) физического объёма инвестиций в основной капитал».
До 2017 года в качестве одной из главных задач декларировался рост рождаемости. Именно поэтому в первоначальный список критериев были внесены «суммарный коэффициент рождаемости» и «коэффициент миграционного прироста». В 2019 году их заменил «естественный прирост населения», а в 2021 году – «численность населения субъекта РФ». Последний показатель не разграничивает рождаемость и миграционные процессы, позволяя губернаторам отодвинуть решение демографических вопросов на второй план.
Точно так же «качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства» уступило место «доле городов с благоприятной городской средой», а затем ещё более абстрактному «качеству городской среды».
Подобные послабления намекали на то, что первая волна губернаторов-«технократов» с чем-то не справлялась: то ли с новой отчётностью, то ли с выполнением сложных задач.
Показательно, что схожие метаморфозы происходили с KPI, касающимися такого зримого критерия, как качество дорог. Первоначально этот пункт формулировался как «плотность сети автомобильных дорог общего пользования (кроме дорог федерального значения), отвечающих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям». Затем из него выпали местные дороги, показатель стал называться «доля соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог регионального значения и автомобильных дорог в городских агломерациях с учётом загруженности». В 2021 году губернаторам предложили обращать внимание только на дороги вблизи крупных населённых пунктов, назвав новый критерий «доля дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующая нормативам».
Начиная с 2019 года важнейшим и ключевым показателем стал считаться «уровень доверия к власти (президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам субъектов РФ)». Этот политический критерий заменил собою два более конкретных: «оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ» и «оценка населением эффективности деятельности органов государственной власти РФ». Через введение подобного критерия все имиджевые проблемы главы региона привязались к отношению населения к главе государства.
По данным источников «Октагона», основным подрядчиком для измерения уровня доверия власти в регионах стал фонд «Общественное мнение». Эти функции также выполняли ФСО и независимые социологические конторы.
Результаты проводимых ими опросов ложились только на столы руководителей кремлёвской администрации и в очень дозированном режиме представлялись руководителям регионов. Наиболее прозорливые субъекты дублировали эти опросы у доверенных социологических центров, чтобы иметь в собственном распоряжении близкую к реальности картину.
Впервые данные об уровне доверия власти были представлены в ноябре 2019 года на семинаре для вице-губернаторов по внутренней политике. В пятёрку лидеров по уровню доверия президенту вошли Крым, Чечня, Брянская и Липецкая области. В числе худших оказались Хабаровский край и Архангельская область.
Последующие события показали, что эти оценки не всегда были связаны с эффективностью работы губернаторов. Низкий уровень доверия экс-главе Архангельской области Игорю Орлову подтверждался многочисленными фактами. Он запомнился кадровой чехардой и протестами в Шиесе, которые привели к его закономерной отставке в апреле 2020 года. Бывший глава Хабаровского края Сергей Фургал, напротив, получил поддержку избирателей за счёт умения вести диалог с обществом и принимать точечные решения в его пользу. Популярность Фургала подтвердили массовые митинги в поддержку экс-губернатора после его отставки в 2020 году.
Хабаровск кричит, гудит и ищет губернатора
Первый будний день после митинговых выходных в Хабаровске начинался тихо. Было непонятно, будут ли сторонники арестованного за организацию убийств губернатора края Сергея Фургала так же активны. Накануне якобы обещали продолжение: в пабликах активисты припоминали, что в толпе звучала идея выходить на улицу каждый вечер. У протеста, как и у края в эти дни, нет явных руководителей, но в обоих случаях процессами кто-то управляет.
Перейти к материалуПопавшие в число лидеров по доверию президенту в своих регионах брянский губернатор Александр Богомаз и глава Липецкой области Игорь Артамонов, напротив, вскоре превратились в объекты жёсткой критики и героев многочисленных скандалов. Главным ударом для Богомаза стало открытое обращение брянских журналистов, политиков и общественников к президенту Владимиру Путину, генпрокурору Игорю Краснову и главе СК Александру Бастрыкину. В нём говорилось об уголовном преследовании местных представителей прессы и об огнестрельном ранении директора департамента здравоохранения Андрея Бардукова на охоте.
Артамонов стал антигероем в публикациях местных СМИ и комментариях аналитиков. Самый резонансный скандал с его участием произошёл в мае 2020 года, когда телеграм-каналы опубликовали аудиозапись, на которой губернатор Липецкой области обсуждает со своими подчинёнными подтасовку данных по коронавирусу в регионе. Сам глава субъекта подтвердил, что действительно говорил с подчинёнными об изменении статистики.
– Есть большие вопросы к тому, как он смог выиграть выборы с внушительным результатом. Не было ли там фальсификаций? Ведь народ Артамонова не очень принял. Однако в будущем, когда экономическая ситуация в регионах станет более тяжёлой, Администрация президента будет вынуждена подбирать на посты губернаторов политиков, которые бы более адекватно вели себя в публичном поле. Артамонов к таким точно не относится, – отмечал в разговоре с корреспондентом «Октагона» глава Центра развития региональной политики Илья Гращенков.
Липецкому губернатору грозит отставка из-за статистики по коронавирусу
Телеграм-каналы опубликовали аудиозапись, на которой губернатор Липецкой области Игорь Артамонов обсуждает со своими подчинёнными подтасовку данных по коронавирусу в регионе. Сам глава региона уже подтвердил, что действительно говорил об изменении статистики со своими подчинёнными.
Перейти к материалуК выводу о том, что переформатирование губернаторского корпуса не повлияло на устойчивость возглавляемых чиновниками регионов, пришли и эксперты фонда «Петербургская политика». В ходе проведённого ими в марте 2019 года исследования выяснилось, что более устойчивыми стали лишь 12 из 37 регионов, в которых осенью 2018 года сменились руководители. В 24 субъектах индекс социально-политической устойчивости снизился. Наиболее заметным (на 1,5–1,7 балла) снижение стало в Липецкой (Игорь Артамонов) и Кемеровской (Сергей Цивилёв) областях, а также в Алтайском крае (Виктор Томенко).
По итогам достижения KPI в 2020 году сложилась схожая картина. На прошедшем в январе 2021 года в Администрации президента семинаре для политических вице-губернаторов было объявлено, что лидерами по уровню доверия главам регионов стали Чечня, Адыгея, Курганская, Курская области и Ямало-Ненецкий автономный округ.
Этот список не отражает выполнения ключевой задачи власти – повышения уровня жизни населения. По данным РИА «Рейтинг», три региона-лидера – Курская область, Чеченская Республика и Курганская область – являются аутсайдерами по уровню жизни людей. По итогам 2020 года они заняли соответственно 50, 74 и 79-ю строки. При этом те же регионы, по данным Минфина РФ, входят в число первых по получению дотаций от федерального центра.
В разговоре с «Октагоном» практикующие социологи высказали мнение, что данный феномен может быть связан как со спецификой регионов, где национальные традиции значат для жителей больше, чем их экономическое благополучие, так и со всё более ослабевающей репрезентативностью социологических опросов.
– В современных политических условиях подавляющее большинство респондентов отказываются отвечать на вопросы либо дают на них общественно одобряемые и ожидаемые от них ответы, что искажает итоговые результаты опросов. Это общая проблема современной российской социологии. Для её разрешения и более адекватного понимания ситуации совместно с массовыми опросами нужно применять более тонкие инструменты – например, фокус-группы, – пояснил один из представителей отрасли.
Ставка на новую когорту губернаторов-«технократов» и введение KPI для оценки их деятельности начали сталкиваться со всё более явными перекосами. Как сообщили «Октагону» представители исполнительной власти в нескольких субъектах РФ, для достижения показателей открытости всем министрам и вице-губернаторам было дано поручение усилить персональное присутствие в социальных сетях. Одним из критериев успешности стало число подписчиков чиновников на таких интернет-площадках.
– Вместо того чтобы работать с муниципалитетами, ищем новых подписчиков в Instagram. Видимо, сейчас это важнее, – горько пошутил в разговоре с изданием один из свердловских чиновников.
Для исполнения других показателей губернаторы вынуждены налаживать неформальные взаимоотношения с представителями ФПГ. Местные бизнесмены, в свою очередь, требуют оплаты своих услуг в виде экономических преференций.
В некоторых регионах эти факты уже начали приводить к возбуждению уголовных дел, которые в перспективе могут привести к серьёзным политическим последствиям.
Для достижения нужных показателей уровня доверия власти в своих регионах губернаторы новой волны предприняли попытки взять под контроль информационный рынок. За счёт массового заключения контрактов с медиа и использования административных инструментов они договорились о взаимодействии с большинством ранее критиковавших их СМИ. Например, стали лояльными исполнительной власти издания даже в славящихся информационной свободой Челябинской области и Пермском крае. Это резко сократило число публикаций с критикой действий губернаторских команд, что привело к снижению уровня публичной общественной дискуссии на территориях.
Многие эксперты не считают выбранный внутриполитическим блоком Кремля курс на «технократизацию» губернаторов ошибочным и допускают продолжение данной политики в ходе предстоящих кампаний. Вот что говорится, в частности, в докладе Агентства политических и экономических коммуникаций под названием «Политика губернаторов-“технократов”: от инфраструктуры к социальному развитию»:
«Прежде всего практика направления в регионы губернаторов-“технократов” показала свою жизнеспособность».
«Только один из пяти “технократов” первой волны (Дмитрий Овсянников в Севастополе) покинул свой пост – позиции остальных остаются устойчивыми. Показательно, что слухи об уходе этих руководителей из возглавляемых ими регионов, как правило, связывают с вероятностью их повышения, а не реализации “кризисного” сценария. Это не означает, что их деятельность не подвергается критике (нередко достаточно резкой – оппозиция в некоторых из этих регионов проводила акции за отставку данных руководителей), но может свидетельствовать о том, что кредит доверия, полученный этими руководителями как от центра, так и от избирателей, не исчерпан».
Между тем «технократы» первой волны уже начали отказываться от изначально взятого на себя образа и стиля управления. Например, глава Калининградской области Антон Алиханов в интервью «Октагону» сказал следующее:
– Но я быстро понял, что для того, чтобы выиграть на выборах, мне надо было превратиться из «технократа» в политика, потому что люди голосуют не только за образ или правильные с точки зрения госуправления технические решения, но и за эмоции, за то, как кандидат умеет откликаться на проблемы, выслушивать, помогать. Пришло понимание, что у политика может быть много ролей, что ты можешь быть губернатором, не будучи «технократом».
25 февраля 2021