Внесение в Конституцию положения, связывающего государственную и муниципальную власти, повлечёт за собой кардинальную перестройку российского законодательства. Эту работу необходимо провести в сжатые сроки. «Октагон» первым узнал, чего губернаторам и мэрам ждать от новой реформы и как будут пресекать попытки неповиновения на местах.
Стартовавшая реформа местного самоуправления не стала неожиданностью ни для федеральной, ни для местной элиты. О её неизбежности глава России Владимир Путин несколько раз предупреждал ещё в октябре-ноябре 2019 года. И тон высказываний президента раз за разом становился всё более категоричным.
Сначала он обратил внимание экс-премьера Дмитрия Медведева на торможение исполнения социальных нацпроектов и неэффективное расходование выделяемых на них средств из-за расстыковки двух уровней власти. Затем критика положений Конституции о независимости муниципальных структур от государственных прозвучала на встрече Владимира Путина с председателем ЦИК Эллой Памфиловой. Спустя пару недель в ходе разговора с жителями Калининградской области президент впервые анонсировал корректировку действующего законодательства.
«Муниципальный уровень управления должен иметь определённую степень самостоятельности. Этого мы не можем нарушать и не будем. Но какая-то связка между различными уровнями управления должна быть».
Владимир Путин
президент РФ
В ноябре прошлого года Владимир Путин дал понять, что без корректировки Конституции РФ поднятую им проблему не решить. Отвечая на заседании президентского совета по русскому языку на вопрос о причинах плохого состояния сельских школ и больниц, он сказал: «Мы взяли на себя обязательства международные (имеется в виду ратификация Госдумой РФ в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления. – τ.), но как-то уж больно рьяно начали их исполнять и такую норму заложили в Основной закон страны».
И уже в декабре была сформулирована правовая идея, способная сблизить два уровня власти без нарушения положений хартии МСУ. Она заключалась в введении в Конституцию термина «единая система публичной власти» и положения о вхождении в эту систему как государственных, так и муниципальных структур. Именно в таком виде нововведение появилось в статье 132 Основного закона страны и было утверждено в ходе состоявшегося 1 июля общероссийского голосования.
Мэр – вице-губернатор
Официальных вводных о следующих этапах реформы МСУ политикам и управленцам всех уровней власти пока не поступало. По этой причине опрошенные «Октагоном» представители Госдумы, Совета Федерации и подавляющее число мэров воздержались от комментариев. Лишь глава Екатеринбурга Александр Высокинский открыто выразил готовность принять участие в разработке поправок к Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если такое предложение поступит ему от вышестоящих уровней власти.
Источники «Октагона» на условиях анонимности пояснили, что сейчас обсуждаются несколько подходов к корректировке закона. Все они – на стадии согласования. Но один из сценариев при этом считается наиболее перспективным.
Согласно этому сценарию, главы административных центров субъектов РФ будут автоматически включаться в состав региональных правительств. Считается, что наиболее эффективным станет их назначение на посты вице-губернаторов. Статус позволит главам регионов напрямую давать задания мэрам крупнейших городов, требовать с них отчёты и накладывать взыскания за неисполнение данных поручений.
Евгений Куйвашев (на фото справа) включил в правительство действующего главу Екатеринбурга Александра Высокинского (на фото слева).Фото: Донат Сорокин/ТАСС
Подобная практика уже на протяжении трёх десятилетий применяется в Свердловской области. Ещё в начале 90-х годов прошлого века экс-глава региона Алексей Страхов ввёл в состав областного правительства бывшего мэра Екатеринбурга Аркадия Чернецкого. В 2018 году по тому же пути пошёл губернатор Евгений Куйвашев, включив в правительство действующего главу Екатеринбурга Александра Высокинского. Он стал министром без портфеля – не получил права голоса на заседаниях правительства.
Последний шаг не обеспечил политической стабильности в мегаполисе – на протяжении почти двух лет группа депутатов городской думы добивается отставки градоначальника.
Вариант максимум – отмена муниципалитетов
В течение нескольких последних месяцев в частных разговорах в Кремле с представителями регионов обсуждается более радикальный способ создания связки между двумя уровнями власти. Он предполагает преобразование столиц субъектов РФ в государственные структуры с особым статусом. Если реформа пойдёт по этому пути, то глав административных центров будет назначать губернатор.
Муниципальное самоуправление при реализации этого сценария спустят на уровень городских районов: избирателям предложат формировать райдумы, депутаты которых, в свою очередь, будут избирать районных глав.
Схожая многоступенчатая система действовала в 90-е в отдельных городах национальных республик РФ. Сегодня она реализована в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Но есть большая разница – руководители городов федерального значения избираются на всенародных выборах.
Многоступенчатая система сегодня реализована в городах федерального значения – Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Мэр Москвы Сергей Собянин и губернатор Санкт-Петербурга Александр Беглов (слева направо).Фото: Алексей Никольский/пресс-служба президента РФ/ТАСС
Как сообщил «Октагону» представитель одного из регионов, в отношении данного варианта реформы высказывается много критики. Считается, что настолько кардинальные изменения в системе власти крупных городов могут обострить межэлитные конфликты, которые осложнят подготовку к выборам депутатов Госдумы и президента РФ.
Массовое слияние муниципалитетов
Ещё одним ожидаемым изменением станет массовое слияние муниципалитетов. Собеседник «Октагона» в правительстве одного из регионов уверен, что федеральная власть должна признать ошибочность одного из принципов предыдущей реформы МСУ: в результате во многих субъектах РФ появились сотни муниципалитетов, большая часть которых не имела достаточных ресурсов для наполнения собственных бюджетов.
В число лидеров по этому показателю вошла Курская область, где образовано 540 муниципальных образований, подавляющее большинство которых – сельские поселения.
Только на содержание большого числа администраций и дум уходят миллиарды рублей. На местах, особенно в отдалённых сёлах, крайне сложно укомплектовать штат квалифицированных специалистов, способных качественно реализовывать социальные нацпроекты и другие масштабные программы.
Осенью прошлого года Госдума уже дала губернаторам инструмент для решения этой проблемы. Палата внесла в закон № 131-ФЗ поправку, вводящую новую форму муниципальных образований – муниципальный округ. Она позволяет объединять в границах округа несколько городов и сельских поселений.
Однако начать масштабное слияние действующих муниципалитетов на местах пока не могут из-за предписанной законодательством сложной процедуры принятия решений. В регионах ждут, что в закон № 131-ФЗ будет внесена норма, существенно упрощающая данную процедуру.
Легализация «советской системы»
Источники «Октагона» не ждут радикального изменения системы избрания глав муниципальных образований. Действующий закон № 131-ФЗ предусматривает четыре схемы выборов: на сходе граждан, на прямых выборах, муниципальной думой из числа депутатов, муниципальной думой из числа внесённых конкурсной комиссией кандидатов.
Наибольшее распространение получила последняя схема, которую неофициально принято называть советской.
В связи с тем, что половина состава конкурсной комиссии формируется губернатором, она позволяет региональной власти держать процедуру выборов мэров под полным контролем.
Действующее законодательство также даёт губернаторам право выступить с инициативой об отставке главы любого муниципалитета в связи с утратой доверия.
– Нет никакого смысла идти на обострение отношений с Советом Европы и с элитами на местах, отменяя норму о выборности мэров. Действующее положение вещей вполне устраивает всех. Единственное, что, возможно, может появиться в законе, – это упоминание о «советской» схеме как о более предпочтительной по сравнению со всеми другими, – пояснил «Октагону» представитель федерального парламента.
Всё тормозится из-за отсутствия денег
По словам источников «Октагона», внесение поправок в закон № 131-ФЗ задерживается из-за непонимания того, каким именно образом обеспечить финансовое наполнение работы местного самоуправления.
О том, что пересмотр действующей системы неизбежен, свидетельствует одобренная в ходе всенародного голосования поправка к статье № 133 Конституции.
Она гарантирует «компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий».
– В последние годы сложилась порочная практика, когда муниципалитетам передаются полномочия, не имеющие реального финансового подкрепления. Включение данной нормы в Конституцию – благо для местной власти, но головная боль для регионов, которым придётся теперь платить по счетам. И закон № 131 должен пошагово описать эту процедуру. Но при этом необходимо учитывать и реальную ситуацию в экономике, – пояснил представитель федеральной власти.
Ожидается, что поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поступят в Госдуму в октябре-ноябре. Но этот срок могут сдвинуть на 2021 год.
09 июля 2020