Закон о лоббизме опять вытаскивают из тени

Закон о лоббизме опять вытаскивают из тени

Политика 15 апреля Вера Зелендинова

Российское отделение международной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл» (признана в России иностранным агентом) опубликовало результаты исследования «Лоббизм в Совете Федерации РФ». Ни фактологические материалы, ни сформулированные на их основе выводы не содержат ничего принципиально нового: «...Группы интересов активно используют депутатский корпус для продвижения и защиты своих интересов», что «в значительной степени обусловлено отсутствием в России законодательного регулирования лоббистской деятельности». Сигнал был услышан, и разговоры о необходимости принятия закона о лоббизме пошли по новому кругу.

Впервые о намерении принять в России закон о лоббизме было заявлено в начале 90-х, когда руководство страны с энтузиазмом правило законодательную базу России в соответствии с международными стандартами. Но так получилось, что введение суда присяжных легко прошло законодательную процедуру и эта форма судебного разбирательства прижилась на практике, а с законом о лоббизме постоянно возникали проблемы.

За последние 30 лет проекты законов о лоббизме шесть раз вносились в Госдуму, но каждый раз эти инициативы не выдерживали столкновений с реализмом действительной жизни. Авторы законопроектов и их сторонники видели в них механизм ограничения коррупционной составляющей при принятии политических и управленческих решений, убеждённые противники – инструмент легализации коррупции.

Распространённая среди юристов квалификация лоббизма как инструмента системной борьбы с коррупцией стала основанием для внесения пункта о подготовке закона о лоббизме в Национальный план противодействия коррупции, утверждённый указом президента Дмитрия Медведева от 31 июля 2008 года.

Но это не помогло: саботаж всех заинтересованных сторон пересилил стремление части элит, юридического сообщества и президента выстроить в России систему цивилизованного лоббизма. Логика саботажников понятна: зачем что-то менять, если всё и так прекрасно работает.

Теневой рынок лоббистских услуг растёт и процветает

Кулуарные схемы проталкивания нужных решений существовали со времён СССР. В перестройку начал оформляться контур теневого рынка лоббистских услуг, и в начале 90-х, пока одни занимались подготовкой первой версии закона о лоббизме, другие на практике добивались подписания указов и постановлений, санкционирующих раздел государственной собственности в интересах будущих олигархов.

Залоговые аукционы стали мощным стимулом для роста и развития рынка теневого лоббизма. Налаживались и укреплялись профессиональные, региональные и отраслевые связи, создавались многопрофильные группы, велись информационные войны, заключались бартерные сделки (один закон продвигается в обмен на принятие другого), возникали более сложные, трёх- и четырёхсторонние схемы.

В сфере теневого лоббизма привыкли работать и неплохо зарабатывать представители разных сословий и профессий – от высокопоставленных чиновников и депутатов до экспертов и журналистов.

Мусорная реформа – пожалуй, самое урожайное поле для процветания теневого лоббизма.Мусорная реформа – пожалуй, самое урожайное поле для процветания теневого лоббизма.Фото: Кирилл Кухмарь/ТАСС

Судя по безумию, творящемуся сегодня вокруг мусорной реформы, этот рынок ещё долго будет живее всех живых. В битве гигантов участвуют три госкорпорации («Ростех», «Росатом» и ВЭБ.РФ), продвигающие план ликвидации свалок и захоронения 80 процентов всех накопившихся отходов за счёт сырьевых сверхдоходов крупного бизнеса и строительства 25 мусоросжигательных заводов по всей стране.

Им противостоят «полигонная мафия», стремящаяся сохранить свои миллиардные доходы от чёрного бизнеса, и энергетические монополисты, добивающиеся перекладывания расходов на рядовых граждан. В массовке участвуют простимулированные зарубежными грантами экологи, журналисты региональных изданий и местные сумасшедшие. Одни требуют «немедленно убрать свалки», другим не нравятся мусоросжигательные заводы и планы захоронения отходов.

Остановит ли эту вакханалию принятие закона о лоббизме – большой вопрос. Появление списанных с американского образца регламентов вряд ли произведёт впечатление на лоббистов, привыкших пользоваться такими методами, как коррупция, шантаж, угрозы, подкуп активистов и местного населения. Все эти действия отражены в статьях Уголовного кодекса, и непонятно, что изменится, если они будут фигурировать ещё и в законе о лоббизме. То есть проблема не в лакунах, которые имеются в нормативно-правовой базе, а в практике правоприменения.

Однообразие аргументов и рост опасений

Набор аргументов, предъявляемых сторонниками принятия закона о лоббизме, не меняется уже 30 лет – всё те же рассуждения о необходимости вывести лоббизм из тени, о его роли в борьбе с коррупцией и важности для обеспечения квалифицированной экспертизы. Как будто, готовя серьёзные решения, никто и никогда не заказывал экспертиз и не консультировался со специалистами. Все эти аргументы надоели и давно не работают, но других, как выясняется, нет.

Зато есть любопытные детали, отражающие особенности разных периодов агитации за легализацию лоббизма.

Когда в ходе думской кампании 2007 года за закон агитировала партия «Гражданская сила», неожиданно оказалось, что цивилизованный лоббизм должен стать «инструментом реальной демократии» и «одной из форм существования гражданского общества».

Тут комментарии излишни: достаточно взглянуть на предвыборную программу и название партии.

В крупных коммерческих структурах давно работают GR-менеджеры (Government Relations), занимающиеся продвижением интересов этих структур, то есть лоббизмом. Там тоже заговорили о необходимости принять закон о лоббизме, который определит «правовые рамки деятельности GR-менеджеров и их полномочия». Хотя до сих пор они прекрасно обходятся без этого закона.

Более того, в России начали появляться официально зарегистрированные лоббистские организации вроде созданной в 2015 году Baikal Communications Group, которая среди прочего предлагает своим клиентам «лоббистские услуги в интересах бизнеса, государства и общества».

Baikal Communications Group уже несколько лет успешно предоставляет своим клиентам услуги по лоббированию.Baikal Communications Group уже несколько лет успешно предоставляет своим клиентам услуги по лоббированию.Фото: сайт Baikal Communications Group

При этом профессиональные лоббисты не ждут от принятия закона ничего хорошего. Они опасаются, что «крупные холдинги и госкорпорации, имеющие представительство в исполнительной и законодательной ветвях власти, начнут использовать закон против лоббистов-одиночек и профессиональных лоббистских групп, стремящихся работать открыто». То есть получается, что доминировать на легальном лоббистском рынке будут те, кто прекрасно себя чувствует и сейчас, а для тех, кто настаивает на принятии закона, настанут трудные времена.

Миф о совершенстве системы американского лоббизма

Каждая попытка принять закон о лоббизме сопровождалась призывами «брать пример с наших американских партнёров», которые создали «цивилизованный, основанный на законе о лоббизме механизм согласования групповых интересов». В начале 90-х это работало, но к началу 2000-х все уже знали, что американцы способны легализовать любой нужный им инструмент.

Более того, возникло понимание, что по-настоящему серьёзные решения, включая распределение крупных строительных, производственных и иных подрядов, принимаются в США узкой группой истеблишмента, а легальные механизмы лоббирования представляют собой театр, в котором играют не допущенные в высокие кабинеты политики, профсоюзы и огромная армия юристов. Российских комментаторов почему-то особо восхищает тот факт, что американские юристы активно работают на рынке лоббизма, обеспечивая и гарантируя законность всех совершаемых на нём действий.

Первые призывы узаконить лоббизм аргументировались примером США, но сейчас эти примеры выглядят недостаточно убедительно.Первые призывы узаконить лоббизм аргументировались примером США, но сейчас эти примеры выглядят недостаточно убедительно.Фото: Patrick Semansky/AP/TASS

Объясняется этот феномен очень просто: сложность законодательной базы США, основанной на прецедентном праве, привела к засилью юристов во всех сферах общественных отношений, сделала эту профессию одной из самых престижных и высокооплачиваемых, породив миф о юридической мафии. В этом контексте множество юристов, обслуживающих деятельность лоббистов, – это всего лишь частный случай общепринятой практики.

Главные игроки, принимающие действительно важные решения, тоже советуются с юристами, но не для того, чтобы ограничить свои действия законом, а для того, чтобы эти законы обойти. И в конечном счёте деятельность серьёзных американских лоббистов, учитывая их методы воздействия на более мелких игроков, – это фактически узаконенная коррупция, являющаяся важным инструментом принятия и реализации решений.

Цена вопроса – миллиарды рублей, долларов и евро

На лоббистских рынках крутятся огромные деньги, которые, учитывая подводную часть этого айсберга, практически не поддаются учёту. Есть данные, что три года назад на эту деятельность в США было официально потрачено около 5 млрд долларов, а в Евросоюзе – около 2 млрд евро. Судя по официальным отчётам IT-гигантов (Google, Amazon, Facebook и Apple), этот рынок непрерывно растёт: в шесть раз по сравнению с 2010 годом и почти в полтора раза за последние пять лет.

Из-за отсутствия отчётности и статистики судить о размере теневого рынка лоббистских услуг в России можно, исходя из оценок экспертов. Например, есть данные, что 10 лет назад в стране было около 1000 постоянно работающих лоббистов, и с тех пор их число выросло в несколько раз.

Что касается финансовой составляющей, стоимость принятия одного закона (при наличии тех, кто этому сопротивляется) оценивалась три года назад в 1 млн долларов, или 60 млн рублей, а размер рынка лоббизма в случае его легализации – в 10–20 млрд рублей.

Сегодня, считают эксперты, большая часть средств тратится на продвижение законопроектов, связанных с формированием федерального бюджета и поправок к налоговому законодательству. При этом совокупная стоимость лоббистских услуг только в сфере законодательства достигает 500 млрд рублей, или более 6 млрд долларов, – сумма, сравнимая с официальными тратами в США.

За принятие закона о лоббизме выступают только юристы

В сухом остатке получается, что де-факто в России нет запроса на принятие закона о лоббизме: он совершенно не нужен сильным игрокам этого рынка, мелкие лоббисты опасаются, что он угробит их бизнес, в рассказы о совершенстве системы американского лоббизма никто уже не верит, их считают ложью и надувательством. Единственная хорошая новость: на этом рынке можно неплохо заработать.

Ещё одна существенная деталь – за принятие закона о лоббизме выступают одни юристы.

Даже если какой-нибудь бывший или действующий депутат скажет, что поддерживает принятие этого закона, моментально выясняется, что у него диплом юриста и кандидатская диссертация в области юриспруденции.

Почему этот закон не интересует всех остальных, более-менее понятно. Но зачем он нужен юристам, многие из которых никак не связаны с этим видом деятельности? Может быть, они топят за принятие этого закона из стремления довести до совершенства нормативно-правовую базу России? Притом что им лучше, чем кому-либо другому, известно, что главной проблемой являются не сами законы, а их правоприменение.

Или российские юристы хотят открыть для себя рынок лоббистских услуг, чтобы по примеру американских коллег, занимаясь экспертизой и консультациями, зарабатывать на нём очень хорошие деньги? Может быть, этим объясняются регулярные ссылки на пример США, где «почти все лоббисты являются юристами с научной степенью». Судя по всему, работают оба фактора. Но этим дело не ограничивается.

Юридическое сообщество под прицелом CEELI и USAID

В последние несколько лет к юридическому сообществу России стала проявлять повышенное внимание организация «Центральноевропейская и евразийская юридическая инициатива» (СEELI), являющаяся подразделением Американской ассоциации адвокатов. Штаб-квартира СEELI находится в Праге.

Первым шагом стало создание неформального объединения российских адвокатов «Пражский клуб». Его руководителем является бывшая жена Ивана Павлова (адвоката обвиняемого в государственной измене Ивана Сафронова) Дженнифер Гаспар. Она долгое время жила в Москве, постоянно контактируя с советником посольства США в России Кристофером Леманном (сегодня – директор CEELI в Праге). В 2012 году Гаспар выслали из РФ за антироссийскую деятельность практически одновременно с выдворением из страны представительства Агентства США по международному развитию (USAID), которое через сеть других организаций финансирует работу возглавляемого Гаспар «Пражского клуба».

Дженнифер Гаспар, руководитель «Пражского клуба» российских адвокатов.Дженнифер Гаспар, руководитель «Пражского клуба» российских адвокатов.Фото: Sergey Mihailicenko/Anadolu Agency/Getty Images

Этот тесно переплетённый клубок змей уже работает в российских регионах через сеть филиалов «Пражского клуба» и регулярно проводит семинары и конференции, для участия в которых в Прагу из всех регионов России привозятся потенциальные члены объединения. Участники этих мероприятий оценивают их как промывку мозгов и рассказывают о царящей там «зашкаливающей русофобии».

Тратящиеся на эту деятельность огромные деньги свидетельствуют об интересе западных стратегов к российским юристам. Конечная цель пока не очевидна, но известно, что плотная, прицельная работа с неформальными и профессиональными сообществами является фирменным стилем Запада при подготовке цветных сценариев.

Другой вопрос – с какой целью спокойно работающая в России «Трансперенси Интернешнл» вбросила малосодержательные итоги своего расследования о лоббизме в Совете Федерации РФ и этим снова привлекла внимание юридического сообщества к проблеме закона о лоббизме? Случайным такой сюжет быть не может. Эта публика ничего не делает просто так, особенно в последнее время.