Российское отделение международной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл» (признана в России иностранным агентом) опубликовало результаты исследования «Лоббизм в Совете Федерации РФ». Ни фактологические материалы, ни сформулированные на их основе выводы не содержат ничего принципиально нового: «...Группы интересов активно используют депутатский корпус для продвижения и защиты своих интересов», что «в значительной степени обусловлено отсутствием в России законодательного регулирования лоббистской деятельности». Сигнал был услышан, и разговоры о необходимости принятия закона о лоббизме пошли по новому кругу.
Впервые о намерении принять в России закон о лоббизме было заявлено в начале 90-х, когда руководство страны с энтузиазмом правило законодательную базу России в соответствии с международными стандартами. Но так получилось, что введение суда присяжных легко прошло законодательную процедуру и эта форма судебного разбирательства прижилась на практике, а с законом о лоббизме постоянно возникали проблемы.
За последние 30 лет проекты законов о лоббизме шесть раз вносились в Госдуму, но каждый раз эти инициативы не выдерживали столкновений с реализмом действительной жизни. Авторы законопроектов и их сторонники видели в них механизм ограничения коррупционной составляющей при принятии политических и управленческих решений, убеждённые противники – инструмент легализации коррупции.
Распространённая среди юристов квалификация лоббизма как инструмента системной борьбы с коррупцией стала основанием для внесения пункта о подготовке закона о лоббизме в Национальный план противодействия коррупции, утверждённый указом президента Дмитрия Медведева от 31 июля 2008 года.
Но это не помогло: саботаж всех заинтересованных сторон пересилил стремление части элит, юридического сообщества и президента выстроить в России систему цивилизованного лоббизма. Логика саботажников понятна: зачем что-то менять, если всё и так прекрасно работает.
Теневой рынок лоббистских услуг растёт и процветает
Кулуарные схемы проталкивания нужных решений существовали со времён СССР. В перестройку начал оформляться контур теневого рынка лоббистских услуг, и в начале 90-х, пока одни занимались подготовкой первой версии закона о лоббизме, другие на практике добивались подписания указов и постановлений, санкционирующих раздел государственной собственности в интересах будущих олигархов.
Залоговые аукционы стали мощным стимулом для роста и развития рынка теневого лоббизма. Налаживались и укреплялись профессиональные, региональные и отраслевые связи, создавались многопрофильные группы, велись информационные войны, заключались бартерные сделки (один закон продвигается в обмен на принятие другого), возникали более сложные, трёх- и четырёхсторонние схемы.
В сфере теневого лоббизма привыкли работать и неплохо зарабатывать представители разных сословий и профессий – от высокопоставленных чиновников и депутатов до экспертов и журналистов.
Мусорная реформа – пожалуй, самое урожайное поле для процветания теневого лоббизма.Фото: Кирилл Кухмарь/ТАСС
Судя по безумию, творящемуся сегодня вокруг мусорной реформы, этот рынок ещё долго будет живее всех живых. В битве гигантов участвуют три госкорпорации («Ростех», «Росатом» и ВЭБ.РФ), продвигающие план ликвидации свалок и захоронения 80 процентов всех накопившихся отходов за счёт сырьевых сверхдоходов крупного бизнеса и строительства 25 мусоросжигательных заводов по всей стране.
Им противостоят «полигонная мафия», стремящаяся сохранить свои миллиардные доходы от чёрного бизнеса, и энергетические монополисты, добивающиеся перекладывания расходов на рядовых граждан. В массовке участвуют простимулированные зарубежными грантами экологи, журналисты региональных изданий и местные сумасшедшие. Одни требуют «немедленно убрать свалки», другим не нравятся мусоросжигательные заводы и планы захоронения отходов.
Остановит ли эту вакханалию принятие закона о лоббизме – большой вопрос. Появление списанных с американского образца регламентов вряд ли произведёт впечатление на лоббистов, привыкших пользоваться такими методами, как коррупция, шантаж, угрозы, подкуп активистов и местного населения. Все эти действия отражены в статьях Уголовного кодекса, и непонятно, что изменится, если они будут фигурировать ещё и в законе о лоббизме. То есть проблема не в лакунах, которые имеются в нормативно-правовой базе, а в практике правоприменения.
Однообразие аргументов и рост опасений
Набор аргументов, предъявляемых сторонниками принятия закона о лоббизме, не меняется уже 30 лет – всё те же рассуждения о необходимости вывести лоббизм из тени, о его роли в борьбе с коррупцией и важности для обеспечения квалифицированной экспертизы. Как будто, готовя серьёзные решения, никто и никогда не заказывал экспертиз и не консультировался со специалистами. Все эти аргументы надоели и давно не работают, но других, как выясняется, нет.
Зато есть любопытные детали, отражающие особенности разных периодов агитации за легализацию лоббизма.
Когда в ходе думской кампании 2007 года за закон агитировала партия «Гражданская сила», неожиданно оказалось, что цивилизованный лоббизм должен стать «инструментом реальной демократии» и «одной из форм существования гражданского общества».
Тут комментарии излишни: достаточно взглянуть на предвыборную программу и название партии.
В крупных коммерческих структурах давно работают GR-менеджеры (Government Relations), занимающиеся продвижением интересов этих структур, то есть лоббизмом. Там тоже заговорили о необходимости принять закон о лоббизме, который определит «правовые рамки деятельности GR-менеджеров и их полномочия». Хотя до сих пор они прекрасно обходятся без этого закона.
Более того, в России начали появляться официально зарегистрированные лоббистские организации вроде созданной в 2015 году Baikal Communications Group, которая среди прочего предлагает своим клиентам «лоббистские услуги в интересах бизнеса, государства и общества».
Baikal Communications Group уже несколько лет успешно предоставляет своим клиентам услуги по лоббированию.Фото: сайт Baikal Communications Group
При этом профессиональные лоббисты не ждут от принятия закона ничего хорошего. Они опасаются, что «крупные холдинги и госкорпорации, имеющие представительство в исполнительной и законодательной ветвях власти, начнут использовать закон против лоббистов-одиночек и профессиональных лоббистских групп, стремящихся работать открыто». То есть получается, что доминировать на легальном лоббистском рынке будут те, кто прекрасно себя чувствует и сейчас, а для тех, кто настаивает на принятии закона, настанут трудные времена.
Миф о совершенстве системы американского лоббизма
Каждая попытка принять закон о лоббизме сопровождалась призывами «брать пример с наших американских партнёров», которые создали «цивилизованный, основанный на законе о лоббизме механизм согласования групповых интересов». В начале 90-х это работало, но к началу 2000-х все уже знали, что американцы способны легализовать любой нужный им инструмент.
Более того, возникло понимание, что по-настоящему серьёзные решения, включая распределение крупных строительных, производственных и иных подрядов, принимаются в США узкой группой истеблишмента, а легальные механизмы лоббирования представляют собой театр, в котором играют не допущенные в высокие кабинеты политики, профсоюзы и огромная армия юристов. Российских комментаторов почему-то особо восхищает тот факт, что американские юристы активно работают на рынке лоббизма, обеспечивая и гарантируя законность всех совершаемых на нём действий.
Первые призывы узаконить лоббизм аргументировались примером США, но сейчас эти примеры выглядят недостаточно убедительно.Фото: Patrick Semansky/AP/TASS
Объясняется этот феномен очень просто: сложность законодательной базы США, основанной на прецедентном праве, привела к засилью юристов во всех сферах общественных отношений, сделала эту профессию одной из самых престижных и высокооплачиваемых, породив миф о юридической мафии. В этом контексте множество юристов, обслуживающих деятельность лоббистов, – это всего лишь частный случай общепринятой практики.
Главные игроки, принимающие действительно важные решения, тоже советуются с юристами, но не для того, чтобы ограничить свои действия законом, а для того, чтобы эти законы обойти. И в конечном счёте деятельность серьёзных американских лоббистов, учитывая их методы воздействия на более мелких игроков, – это фактически узаконенная коррупция, являющаяся важным инструментом принятия и реализации решений.
Цена вопроса – миллиарды рублей, долларов и евро
На лоббистских рынках крутятся огромные деньги, которые, учитывая подводную часть этого айсберга, практически не поддаются учёту. Есть данные, что три года назад на эту деятельность в США было официально потрачено около 5 млрд долларов, а в Евросоюзе – около 2 млрд евро. Судя по официальным отчётам IT-гигантов (Google, Amazon, Facebook и Apple), этот рынок непрерывно растёт: в шесть раз по сравнению с 2010 годом и почти в полтора раза за последние пять лет.
Из-за отсутствия отчётности и статистики судить о размере теневого рынка лоббистских услуг в России можно, исходя из оценок экспертов. Например, есть данные, что 10 лет назад в стране было около 1000 постоянно работающих лоббистов, и с тех пор их число выросло в несколько раз.
Что касается финансовой составляющей, стоимость принятия одного закона (при наличии тех, кто этому сопротивляется) оценивалась три года назад в 1 млн долларов, или 60 млн рублей, а размер рынка лоббизма в случае его легализации – в 10–20 млрд рублей.
Сегодня, считают эксперты, большая часть средств тратится на продвижение законопроектов, связанных с формированием федерального бюджета и поправок к налоговому законодательству. При этом совокупная стоимость лоббистских услуг только в сфере законодательства достигает 500 млрд рублей, или более 6 млрд долларов, – сумма, сравнимая с официальными тратами в США.
За принятие закона о лоббизме выступают только юристы
В сухом остатке получается, что де-факто в России нет запроса на принятие закона о лоббизме: он совершенно не нужен сильным игрокам этого рынка, мелкие лоббисты опасаются, что он угробит их бизнес, в рассказы о совершенстве системы американского лоббизма никто уже не верит, их считают ложью и надувательством. Единственная хорошая новость: на этом рынке можно неплохо заработать.
Ещё одна существенная деталь – за принятие закона о лоббизме выступают одни юристы.
Даже если какой-нибудь бывший или действующий депутат скажет, что поддерживает принятие этого закона, моментально выясняется, что у него диплом юриста и кандидатская диссертация в области юриспруденции.
Почему этот закон не интересует всех остальных, более-менее понятно. Но зачем он нужен юристам, многие из которых никак не связаны с этим видом деятельности? Может быть, они топят за принятие этого закона из стремления довести до совершенства нормативно-правовую базу России? Притом что им лучше, чем кому-либо другому, известно, что главной проблемой являются не сами законы, а их правоприменение.
Или российские юристы хотят открыть для себя рынок лоббистских услуг, чтобы по примеру американских коллег, занимаясь экспертизой и консультациями, зарабатывать на нём очень хорошие деньги? Может быть, этим объясняются регулярные ссылки на пример США, где «почти все лоббисты являются юристами с научной степенью». Судя по всему, работают оба фактора. Но этим дело не ограничивается.
Юридическое сообщество под прицелом CEELI и USAID
В последние несколько лет к юридическому сообществу России стала проявлять повышенное внимание организация «Центральноевропейская и евразийская юридическая инициатива» (СEELI), являющаяся подразделением Американской ассоциации адвокатов. Штаб-квартира СEELI находится в Праге.
Первым шагом стало создание неформального объединения российских адвокатов «Пражский клуб». Его руководителем является бывшая жена Ивана Павлова (адвоката обвиняемого в государственной измене Ивана Сафронова) Дженнифер Гаспар. Она долгое время жила в Москве, постоянно контактируя с советником посольства США в России Кристофером Леманном (сегодня – директор CEELI в Праге). В 2012 году Гаспар выслали из РФ за антироссийскую деятельность практически одновременно с выдворением из страны представительства Агентства США по международному развитию (USAID), которое через сеть других организаций финансирует работу возглавляемого Гаспар «Пражского клуба».
Дженнифер Гаспар, руководитель «Пражского клуба» российских адвокатов.Фото: Sergey Mihailicenko/Anadolu Agency/Getty Images
Этот тесно переплетённый клубок змей уже работает в российских регионах через сеть филиалов «Пражского клуба» и регулярно проводит семинары и конференции, для участия в которых в Прагу из всех регионов России привозятся потенциальные члены объединения. Участники этих мероприятий оценивают их как промывку мозгов и рассказывают о царящей там «зашкаливающей русофобии».
Тратящиеся на эту деятельность огромные деньги свидетельствуют об интересе западных стратегов к российским юристам. Конечная цель пока не очевидна, но известно, что плотная, прицельная работа с неформальными и профессиональными сообществами является фирменным стилем Запада при подготовке цветных сценариев.
Другой вопрос – с какой целью спокойно работающая в России «Трансперенси Интернешнл» вбросила малосодержательные итоги своего расследования о лоббизме в Совете Федерации РФ и этим снова привлекла внимание юридического сообщества к проблеме закона о лоббизме? Случайным такой сюжет быть не может. Эта публика ничего не делает просто так, особенно в последнее время.
12 апреля 2021