Росавиация вынуждена перезапускать реформу, призванную повысить безопасность полётов. Ранее изданные агентством приказы об установлении приаэродромных территорий (ПАТ) оспариваются в судах. Причина – отсутствие регистрации большинства нормативных актов в Минюсте России. Нарушение процедуры принятия документов делает их недействительными. В ближайшее время на суды может обрушиться вал исков от застройщиков, бизнесменов и частных лиц, которым было запрещено размещать объекты вблизи аэродромов.
По состоянию на декабрь 2022 года, согласно сведениям из государственного реестра аэродромов и вертодромов гражданской авиации, в России насчитывалось 225 аэродромов. В отношении большинства из них за последние пять лет Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) своими приказами установило приаэродромные территории. Документы определяют зоны, в которых в том числе запрещены или ограничены застройка и размещение производственных и привлекающих птиц объектов, установлен максимальный уровень шума и электромагнитного излучения.
Приказы Росавиации являются нормативными правовыми актами и потому по большей части подпадают под требование постановления Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 года о регистрации. Госрегистрацию, следует из постановления, осуществляет Министерство юстиции РФ, куда документ должен поступить не позднее 10 дней с момента его подписания. Меньшая часть приказов издаётся территориальными подразделениями Росавиации и в госрегистрации в Минюсте не нуждается.
Но в банке данных «Нормативно-правовые акты, зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ» в настоящий момент содержатся лишь семь приказов Росавиации об установлении ПАТ.
Два из них – по аэропортам Шереметьево и Внуково в Москве – зарегистрированы ещё в 2020-м. Один, касающийся установления ПАТ аэропорта Красноярск, – в 2022 году. И ещё четыре приказа – по аэродромам месторождения Купол на Дальнем Востоке, Саратова и Йошкар-Олы, а также посёлка Оссора – в 2023-м.
Все остальные приказы Росавиации об установлении ПАТ в Минюсте зарегистрированы не были, включая распоряжения по таким крупным воздушным хабам, как Кольцово в Екатеринбурге (от 3 декабря 2021 года), Пулково в Санкт-Петербурге (от 23 декабря 2021 года), Симферополь (от 24 февраля 2021 года). Эксперты считают, что юридической силы эти приказы не имеют, установленные ими приаэродромные территории не подлежат соблюдению, а вынесенные в связи с ними решения недействительны.
– Если нормативный акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном законом порядке, то он не порождает правовых последствий. Такой акт не является незаконным, он признаётся недействующим, так как не прошёл все необходимые процедуры. Это грубое нарушение законодательства. Если на основании этого акта кому-то отказали в согласовании строительства или в других действиях, то он вправе оспорить принятое решение в суде, – поясняет «Октагону» управляющий партнёр ООО Юридическая фирма «Юрлига» Иван Волков.
До конца 2000-х годов в российском законодательстве не были установлены чёткие правила использования земель вблизи аэропортов, что приводило к хаотичной застройке территорий и появлению опасных объектов возле взлётно-посадочных полос.
Дело сдвинулось с мёртвой точки в 2010-м, когда Госдума обязала создать вокруг воздушных гаваней приаэродромные зоны радиусом 30 километров. В них, помимо прочего, запретили размещение мусорных полигонов, животноводческих ферм, скотобоен и иных объектов, способствующих массовому скоплению птиц.
Нововведения затруднили работу представителей строительной отрасли, которых обязали согласовывать с Росавиацией и другими органами проекты строительства новых жилых зданий. Из-за отсутствия чётко определённых критериев контролирующие структуры часто принимали субъективные и противоречивые решения.
Новый порядок, регламентирующий использование приаэродромных территории, вступил в силу 30 сентября 2017 года. Документ зафиксировал, что ПАТ должны делиться на семь подзон. Полномочия по их установлению для аэродромов гражданской авиации были переданы Росавиации.
В первой подзоне запрещено размещать объекты, не предназначенные для организации и обслуживания воздушных перевозок. Во второй – для обслуживания пассажиров и обработки багажа, грузов, хранения топлива, обеспечения энергоснабжения. В третьей высота объектов не должна превышать установленные ограничения.
В четвёртой подзоне запрещено размещать объекты, создающие помехи в работе наземных систем обслуживания воздушного движения и навигации. В пятой – опасные производственные объекты, которые могут повлиять на организацию полётов, в шестой – привлекающие птиц и создающие их массовое скопление. Седьмая подзона ограничивает уровень шума и электромагнитного воздействия, концентрацию загрязняющих веществ в воздухе.
Запрет оказался неэффективным. В 2020 году Российский экологический оператор выявил более сотни приаэродромных свалок.
Расплодившиеся на них птицы всё чаще становились причиной чрезвычайных ситуаций. Наибольшую известность получило столкновение самолёта Airbus A321 «Уральских авиалиний» со стаей чаек. Авиалайнер был вынужден совершить аварийную посадку в кукурузном поле около аэропорта Жуковский.
Решения об установлении приаэродромных территорий вызывали споры между Росавиацией, надзорными ведомствами, местными властями и застройщиками. В частности, в Тюмени в 2021 году транспортная прокуратура судилась со строительной компанией «В72», которая возвела жилой дом высотой 23 этажа неподалёку от аэропорта Плеханово. Разрешение на строительство фирма получила за год до установления ПАТ, а достраивала дом уже тогда, когда его высота перестала соответствовать новым правилам.
Транспортная прокуратура пыталась добиться снижения этажности здания, притом что квартиры на верхних этажах уже были проданы. В итоге застройщик всё-таки сдал дом в эксплуатацию в запланированном варианте.
Но после скандала оставшуюся территорию вокруг аэропорта не решился осваивать ни один застройщик.
Разногласия вызывала и установка ПАТ екатеринбургского аэропорта Кольцово. В Гильдии строителей Урала считали, что предлагаемый Кольцово и Росавиацией первоначальный вариант нанесёт урон строительному рынку из-за ограничений на возведение жилья и социальных объектов в седьмой подзоне. В неё попадали такие микрорайоны, как Академический, Солнечный и Светлый. По подсчётам Гильдии строителей, Екатеринбург мог остаться более чем без 8 млн квадратных метров нового жилья.
Против этого проекта выступали администрация Екатеринбурга и губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев. В итоге Правительство РФ приняло постановление, которое позволяет определить границы седьмой подзоны до 1 января 2025 года. А первые шесть в Кольцово установлены соответствующим приказом Росавиации от 3 декабря 2021 года.
Приказы об утверждении границ ПАТ оспаривались в Верховном суде РФ. Например, в декабре 2021 года суд рассматривал иск администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края о признании недействительным приказа Росавиации от 3 сентября 2018 года об установлении приаэродромной территории аэропорта Минеральных Вод. В нём местные власти указывали на то, что документ издан «с нарушением порядка принятия и официального опубликования для всеобщего сведения».
В ответ Росавиация представила письменные возражения о том, что необходимости в госрегистрации решений ведомства нет, так как они автоматически «предусматривают гарантии соблюдения прав и свобод третьих лиц в связи с установленными ограничениями». Минюст поддержал требования истца – администрации Минеральных Вод, но за день до судебного заседания Росавиация отменила спорный приказ.
В связи с этим Верховный суд постановил прекратить разбирательство.
Аналогичным образом завершилось рассмотрение иска о законности приаэродромной территории аэропорта Сочи. Накануне заседания, которое состоялось 19 октября прошлого года, Росавиация отменила два прежних собственных приказа, и Верховный суд прекратил производство.
18 мая этого года в Верховный суд поступило заявление от строительной фирмы «Компания ГрандСервис-Ек» с требованием признать недействительным приказ Росавиации № 928-п от 3 декабря 2021 года «Об установлении приаэродромной территории аэродрома Екатеринбург (Кольцово)». Рассмотрение дела назначено на 26 июля. Через несколько дней, 23 мая, аналогичный иск подала администрация Якутска – относительно ПАТ аэродрома Якутск.
– О том, что приказы Росавиации не имеют силы, знали всё это время многие, но не поднимали шума. Просто, когда возникали разногласия, их [Росавиацию] тыкали носом, – рассказывает на условиях анонимности источник «Октагона» в одном из региональных правительств.
Судя по документам, опубликованным на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, Росавиация пытается исправить ситуацию, издавая новые решения. Меньше чем за год ведомство разработало и вынесло на общественное обсуждение 65 проектов приказов об установлении приаэродромных территорий аэродромов гражданской авиации, подсчитал «Октагон».
Последний из опубликованных на федеральном портале проектов касается аэродрома Кольцово в Екатеринбурге. Он находится на этапе общественных обсуждений с 1 июня.
Как поясняют изданию в департаменте информполитики Свердловской области, проект нового приказа Росавиации изменений по ограничению использования приаэродромной территории Кольцово не содержит и также «был согласован в составе шести подзон (без седьмой подзоны)».
Причина появления нового приказа заключается в корректировке «в соответствии с рекомендациями Министерства юстиции РФ», отмечают в ведовстве. Касалась она «необходимости соблюдения правил юридической техники».
– Недавно Минюст выслал рекомендацию привести все приказы в порядок, сделать, как положено по закону. И сейчас Росавиация пытается исправить ситуацию, – анонимно делится собеседник издания.
В Росавиации на запрос «Октагона» отвечают, что не раскрывают информацию о судебных разбирательствах, касающихся признания приказов об установлении ПАТ недействительными. В Минюсте заявляют, что не обладают никакой информацией об исках к Росавиации. По остальным вопросам, связанным с приаэродромными территориями, советуют обратиться непосредственно в ведомство.
09 мая 2023