В 2021 году может начаться очередной этап реформы законодательства о госзакупках. Счётная палата полагает, что его действующая редакция не принесла пользы государству, прокуратура зафиксировала расцвет противоправных схем, ФАС признала, что минимальная цена вредит исполнению контрактов. Госкомпании судятся с подрядчиками, а Правительство и Госдума РФ вводят ограничения для участников рынка.
В настоящее время закупочная деятельность в России регулируется двумя основными федеральными законами. Базовый 44-ФЗ был принят в феврале 2013 года, он регулирует процедуру заключения государственных и муниципальных контрактов с органами власти, бюджетными и унитарными предприятиями. 223-ФЗ применяется в отношении организаций, в уставном капитале которых доля государства превышает 50 процентов и деятельность которых регулируется государством, естественных монополий и жизненно важных унитарных предприятий.
Авторы законов считали, что они позволят развить в стране конкуренцию, сократить бюджетные расходы и свести к минимуму коррупционные схемы. Новые законы стали стимулом для общественных организаций, специализирующихся на контроле за деятельностью органов власти. Но со временем участники рынка, контролирующие структуры и общественники пришли к пониманию, что многие статьи названных документов запутанны и противоречат друг другу, поощряют коррупционеров и не противодействуют растрате бюджетных средств.
Триллион рублей потери вместо экономии
Одним из первых признал провал новой схемы госзакупок председатель Счётной палаты РФ Алексей Кудрин.
«Сфера госзакупок – самая коррумпированная в России. Завышение цен идёт начиная с проектирования объектов, строительства, ремонтов, технического обеспечения министерств, ведомств и бюджетных учреждений. Очень много имитационных процедур, когда уже заранее согласованы подходы. Очень много завышенных цен, даже несмотря на выполнение процедур…» – заявил он на прошедшем в 2018 году Петербургском экономическом форуме.
Алексей Кудрин одним из первых признал провал существующей системы госзакупок на ПЭФ в 2018 году.Фото: Вячеслав Прокофьев/ТАСС
Обоснованность резких высказываний Кудрина подтверждали официальные отчёты: органы власти массово игнорировали даже несовершенные законы № 44-ФЗ и 223-ФЗ. По итогам 2018 года Минфин РФ зарегистрировал нарушения при их исполнении на сумму в 153 млрд рублей. Счётная палата в 2019 году нашла нарушений на 236,6 млрд рублей. Независимые эксперты заявили о гораздо большей сумме – 1,3 трлн рублей.
В опубликованном в июле 2020 года отчёте Счётной палаты говорится о ненадлежащем обосновании стартовой цены контрактов и искажённом представлении участников рынка об эффективности тендеров и аукционов. Лишь немногие из них считают значимыми такие критерии, как высокая конкуренция и экономия бюджетных средств.
«Мы видим, что на практике создать эффективную систему регулирования всего “жизненного” цикла закупок так и не удалось. Функционирование контрактной системы сосредоточено в основном в рамках закупочных процедур, что, по сути, не сильно отличается от ситуации, которая существовала до 2014 года, когда закупки осуществлялись на основе закона № 94», – приводится в отчёте мнение аудитора Алексея Каульбарса.
Прокуратура призвала экономить по-новому
О несоответствии действующих правил закупочных процедур интересам государства неоднократно говорили и представители силовых ведомств. Ещё в прошлом году начальник правового управления Генпрокуратуры РФ Артур Завалунов призвал Совет Федерации сформулировать критерий «экономности» и обязать участников торгов и аукционов неукоснительно следовать ему. Следующим шагом могло бы стать создание открытой базы, в которой будет размещаться информация о предприятиях, привлекаемых когда-либо к административной ответственности за подкуп должностных лиц и введение запрета на их участие в закупочных процедурах.
Летом 2020 года новый генеральный прокурор Игорь Краснов подписал приказ, в котором признал, что в ходе контроля за сферой госзакупок «не искоренены факты хищений бюджетных средств, “откатов” и иных неправомерных действий уголовно наказуемого характера».
Он призвал подчинённых с особой тщательностью в кооперации с другими силовыми структурами выявлять схемы, позволяющие недобросовестным участникам торгов расхищать бюджетные средства даже при формальном соблюдении действующего законодательства. Под особый прицел должны попасть контрагенты, не имеющие необходимой материальной базы и трудовых ресурсов для исполнения заключённых контрактов, фирмы-однодневки и номинальные фирмы-посредники, аффилированные с заказчиком юридические и физические лица.
Борьба с посредниками
К решению перечисленных проблем активно подключились суды, ФАС, исполнительные и представительные органы власти. В том числе они решили искоренить практику, когда крупные госзаказы получает номинальный посредник, передающий исполнение контракта многочисленным субподрядчикам, на которых не распространяются установленные действующим законодательством ограничения. Например, 1 июля 2020 года вступила в силу утверждённая постановлением Правительства РФ норма, обязывающая победителя торгов по строительству или реконструкции объектов исполнять своими силами работы стоимостью не менее 25 процентов от первоначальной стоимости контракта. Для проектных работ данный показатель установлен на уровне 20 процентов.
Общепризнанной нормой стало решение Верховного суда (ВС) РФ, позволяющее заказчикам в рамках закона № 223-ФЗ устанавливать в контракте ограничения на число привлекаемых победителем торгов субподрядчиков и специальные требования к ним.
ФАС придерживалась противоположного мнения, но проиграла тяжбу с «РусГидро», «Ростелекомом» и рядом других компаний.
«Произвольный контроль антимонопольного органа за проведением корпоративных закупок не соответствует целям и задачам, возложенным на данный орган действующим законодательством», – говорится в одном из вердиктов ВС РФ.
Необоснованное снижение цены
Особой головной болью для органов госвласти стала практика, когда выгодные контракты выигрывают фирмы, необоснованно опускающие в ходе торгов стоимость договора, получающие аванс и не приступающие после этого к работе на площадке. Заказчики в таких случаях вынуждены расторгать заключённые контракты через суд и проводить новые торги.
Вариант решения данной проблемы предложили руководители ФАС. Они выступили с инициативой о создании рейтинга деловой репутации участников госзакупок. Компании с максимальными оценками могут получить право на первоочередной допуск к участию в торгах и на снижение суммы обеспечения заявки. Для них также предполагается введение иного порядка расчёта предлагаемой цены на торгах – названная ими сумма будет умножаться на индивидуальный понижающий коэффициент. Новшество позволит выигрывать торги не только за счёт демпинга, но и благодаря высокой квалификации участника.
Ещё одно предложение ФАС – введение предварительной квалификации для подтверждения опыта компании. Например, чтобы ранее она уже исполняла госконтракт в соответствующей сфере на сумму не менее чем 20 процентов от начальной цены контракта, на который претендует.
Регионы вздохнут свободно
За обсуждением вариантов реформы законодательства о госзакупках внимательно следят в регионах, где нарушения в данной сфере уже приводили к растратам бюджетных средств, судебным процессам, обыскам и доследственным проверкам.
При строительстве «Газпром Арены» в Санкт-Петербурге было заведено дело о хищении 180 млн рублей.Фото: Евгений Асмолов/ФК «Зенит»
В том числе, в начале декабря 2020 года стало известно о раскрытии Следственным комитетом РФ очередных хищений при строительстве петербургского стадиона «Газпром Арена». По сообщениям СМИ, речь идёт о присвоении 180 млн рублей. В числе фигурантов дела – бывший вице-губернатора города.
Большой резонанс получила проведённая в 2020 году силовиками проверка законности финансирования строительства конгресс-холла «Екатеринбург-Экспо». Генподрядчик «Синара-Девелопмент» выстроил сложную систему исполнения полученного контракта, включив в неё последовательную цепочку не менее чем из четырёх субподрядчиков, части из которых пришлось добиваться выплаты заработанных денег в судах.
Дмитрий Пумпянский осваивает рекорды Универсиады-2023
Возведение объектов для Всемирных студенческих игр 2023 года в Екатеринбурге началось с громкой отставки: в знак протеста ушёл ответственный за госзакупки для Универсиады в свердловском правительстве. Основания для новых скандалов накапливаются. Строительство ведётся на заболоченной площадке, официально признанной экспертами непригодной для этой цели. Освоение труднопроходимой территории уже оборачивалось многомиллиардными непредвиденными бюджетными расходами.
Перейти к материалуОдним из продолжающихся громких судебных споров стала тяжба между руководителями ОЭЗ «Титановая долина» и ООО «Проектное дело». Директор последнего Дмитрий Панов известен как заявитель по уголовному делу бывшего гендиректора особой экономической зоны Артемия Кызласова.
Осенью УК ОЭЗ «Титановая долина» заявила о намерении расторгнуть договор с «Проектным делом» и подать на него в суд в связи со срывом сроков проектирования тепловых сетей площадки «Уктус». Подрядчик сдал проектную документацию на экспертизу со значительным отклонением от установленных сроков. После этого государственная экспертиза неоднократно выдавала замечания к проекту, которые подрядчиком так и не были устранены.
В частности, подрядчик не обеспечил в проекте отвод дренажных вод от попутного дренажа тепловой сети в соответствии с нормативными требованиями и устойчивость конструкций подземных сооружений теплотрассы против всплытия. Всё это привело к тому, что государственное автономное учреждение Свердловской области «Управление государственной экспертизы» 24 сентября отклонило проект.
Подрядчик «Титановой долины» не обеспечил в проекте отвод дренажных вод от попутного дренажа тепловой сети.
«Действия подрядчика привели к существенной задержке проектирования такого важного элемента инфраструктуры особой экономической зоны, как тепловые сети», – прокомментировали ситуацию в ОЭЗ.
Предыстория подрядчика «Титановой долины»
Схожие проблемы с государственными и муниципальными заказчиками испытывало и предыдущее предприятие Дмитрия Панова. В первой половине 2010-х годов он занимал пост директора ЗАО «Росмашинжиниринг», специализировавшегося не только на инженерных изысканиях и проектировании, но и на строительстве жилых, нежилых и промышленных объектов. Для получения заказов оно активно пользовалось административным ресурсом. В июне 2013 года совет директоров компании возглавил бывший председатель правительства Свердловской области Анатолий Гредин. Считалось, что обширные связи и опыт экс-чиновника позволят развивать бизнес компании за счёт привлечения государственных и муниципальных заказов.
Однако в ряде случаев ЗАО «Росмашинжиниринг» на исполняло заключённые контракты. Самым показательным стал его отказ от возведения в Верхней Салде нового здания средней школы № 1 на 550 мест. В январе 2014 года компания выиграла конкурс стоимостью 407 млн рублей и контракт на вынос сетей той же школы на 9 млн рублей. Однако освоить она смогла только 12 млн рублей и 4 млн рублей соответственно. Работы были остановлены после того, как специалисты выявили грубое нарушение строительных норм.
Большинство работ подрядчик передал на субподряд третьим лицам, в числе которых оказалась аффилированная с ним компания «УДМ-Групп». Субподрядчики в том числе не утеплили фундаменты, вырыли более глубокий, чем требовалось по проекту, котлован, залили лишнее пространство бетоном. Исполнители грубо нарушали технологию производства работ, курировавший их директор по строительству не имел специального образования.
Средняя школа № 1 в Верхней Салде.
Администрация Верхней Салды подала иск в арбитражный суд о взыскании неустойки с ЗАО «Росмашинжиниринг». Не дожидаясь решения по нему, компания в начале 2015 года добровольно расторгла контракт. А в марте 2015 года стала ответчиком по иску о банкротстве. В числе прочих кредиторов, проекты которых сорвала организация, оказались Ревдинский кирпичный завод (входит в Уральскую горно-металлургическую компанию), которому ответчик задолжал 16 млн рублей, ОАО «Магнитогорский метизно-калибровочный завод “ММК-МЕТИЗ”», корпорация «ВСМПО-Ависма».
СМИ сообщали, что уже после ареста имущества компании шла покупка дорогих автомобилей и помещений для «Росмашинжиниринга». Конкурсное производство в отношении неё не закрыто по сей день.
По данным рейтинга JobRate, «Росмашинжиниринг» входит в чёрный список работодателей Свердловской области. На сайте Retwork.com опубликованы негативные отзывы бывших сотрудников предприятия, в которых содержатся обвинения его руководителей в непрофессионализме и действиях коррупционного характера.
«За всё время работы я получил аванс 10 тыс. рублей, и то, что мне надо семью кормить, я, можно сказать, “вымолил” свои же деньги, остатки я до сих пор не получил», – говорится в одном из них.
«Основная беда конторы – её основатель. Человек в целом имеющий коммерческую хватку , но абсолютно неумелый руководитель. В людях не разбирается, тащил в компанию всех кого ни попадя .. Команду создать не может...» – пишут в другом комментарии.
Как говорят источники, знакомые с ситуацией, виноватыми в срыве проектов Дмитрий Панов в период руководства «Росмашинжинирингом» считал всех, кроме себя.
Дмитрий Панов дал «Октагону» следующий комментарий:
– При мне у компании не было никаких проблем. Компанию мы продали за 40 млн рублей в 2014 году – с этого же времени я ушёл с поста директора.
Новое предприятие Дмитрия Панова «Проектное дело» было создано в декабре 2014 года, когда уже стало ясно, что проблемы «Росмашинжиниринга» не позволят компании остаться на рынке. Его единственным собственником и генеральным директором стала Евгения Панова, которая, предположительно, является родственницей Дмитрия Панова.
– Заказчики в лице государства не защищены от таких подрядчиков. Нет механизма отказа от работы с ними. Особенно, когда недобросовестный подрядчик перерегистрирует фирму и заходит снова в новые проекты под новой вывеской, – выразил мнение специалист в сфере госзакупок для государственных структур.
21 декабря 2020