От внесённого в Госдуму проекта бюджета на 2023–2025 годы ждали многого. Регионы и предприятия – масштабной антикризисной поддержки, экономисты и эксперты – намёков на налоговую реформу, которая могла бы навести порядок в запутанных экономических процессах, население – новых выплат и сохранения социальной сферы. Дождались желаемого не все. Опубликованный на сайте парламента документ по ряду позиций пока оставляет больше вопросов, чем ответов.
Главным документом в зашедшем в Госдуму законопроекте традиционно являются «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики». В нём Правительство позитивно оценивает результаты принятых им мер по минимизации последствий санкционного шока. На первоочередной план действий зарезервировано около 4,5 трлн рублей. С учётом налоговых послаблений, инвестиций средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) и других «забалансовых» мер российская экономика получит поддержку в размере более 8 трлн рублей.
Эти шаги уже позволили удержать на должном уровне финансовую систему и сохранить социальную стабильность. Уровень безработицы зафиксировался в пределах 3,9 процента после 4,4 процента в начале года. Внеплановая индексация пенсий на 10 процентов, а также введение новых регулярных пособий увеличат доходы населения более чем на 1,5 трлн рублей.
В соответствии с базовым прогнозом кабмина средняя цена на российскую нефть по итогам 2022 года составит 80 долларов за баррель.
К 2025 году по мере трансформации мирового энергетического рынка и поступательного замедления мировой экономики она снизится до 65 долларов за баррель.
Курс доллара США по итогам текущего года прогнозируется на уровне 68,1 рубля. В рамках постепенного смягчения Банком России ограничений на движение капитала в 2023–2025 годах он установится на уровне 68–72 рублей. В реальном эффективном выражении курс рубля будет оставаться стабильным.
По прогнозам, спад российской экономики будет значительно более сдержанным, чем предполагали первоначальные оценки и масштаб внешнего шока. Темпы роста ВВП по итогам 2022 года снизятся на умеренные 2,9 процента. В 2023 году падение экономики замедлится до 0,8 процента. В 2024–2025 годах в ходе адаптации к происходящим структурным изменениям ожидается восстановительный рост (плюс 2,6 процента ежегодно).
На фоне улучшения экономической активности в 2023 году предполагается рост реальных заработных плат (плюс 2,6 процента после падения на 2 процента в 2022 году) и реальных располагаемых доходов населения (плюс 1,6 процента после падения на 2,2 процента годом ранее).
Действие импортных санкций и ограниченные возможности оперативной переориентации поставок, приостановка ряда международных инвестиционных проектов, а также высокий уровень экономической неопределённости приведут к сокращению инвестиций в 2022 и 2023 годах на 2 и 1 процент соответственно. В дальнейшем инвестиционная активность продемонстрирует восстановительный рост (плюс 3,9 процента и плюс 3,7 процента в 2024 и 2025 годах соответственно), однако не преодолеет докризисного уровня.
В условиях ограничений импорта и перестройки производственно-логистических цепочек ожидается, что сжатие предложения будет более серьёзным, чем сокращение спроса. Это создаст повышенное инфляционное давление на протяжении 2022–2023 годов (12,4 и 5,5 процента соответственно).
Сдержанный оптимизм авторов прогноза отражается на параметрах очередного проекта бюджета РФ. Он будет дефицитным. При незначительном падении доходов с 27,6 трлн рублей в текущем году до 26,1 трлн и 27,2 трлн рублей в течение двух последующих расходы продолжат расти: в 2022 году – 29 трлн, в 2023-м – 29 трлн, в 2024-м – 29,4 трлн рублей. К профициту бюджет вернётся в 2025 году.
Главным трендом станет снижение доли нефтегазовых доходов по отношению к ВВП. Достигнув в этом году пика в 8 процентов, к концу следующей трёхлетки показатель упадёт до 5 процентов.
В наибольшей степени вырастут расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – почти на 60 процентов в 2023 году по сравнению с текущим (до 4,4 трлн рублей). Наиболее заметное урезание ждёт раздел «Общегосударственные расходы», включающий в том числе траты на содержание органов власти. Его финансирование упадёт на 31 процент – до 1,9 трлн рублей. В меньшей степени в 2023 году сократится финансирование разделов «Жилищно-коммунальное хозяйство» (на 6 процентов – до 604 млрд рублей) и «Здравоохранение» (на 4 процента – до 1,4 трлн рублей).
Несмотря на возникшие перед государством новые внешние вызовы, Правительство не стало менять ключевую задачу бюджетной политики. Как и прежде, ею станет выполнение национальных проектов, посланий президента и инициатив кабинета министров по социально-экономическому развитию страны.
Общий объём финансирования обозначенных в посланиях президента направлений вырастет в среднем на 15 процентов – с 2,052 трлн рублей в 2022 году до 2,367 трлн рублей в 2024-м. В том числе предполагается введение нового универсального пособия для малообеспеченных семей с детьми до 16 лет и беременных женщин.
Объём средств, направляемых на выплату материнского капитала, к 2025 году практически удвоится и составит 237,2 млрд рублей.
По ряду других программ финансирование либо останется на прежнем уровне, либо снизится. Яркий пример – модернизация первичного звена здравоохранения. В текущем году на неё планируется направить 100 млрд рублей, в 2023–2024 годах – лишь по 90 млрд. Повышение финансирования запланировано только на 2025 год – до 133,3 млрд рублей. Также бросаются в глаза снижение трат на борьбу с сердечно-сосудистыми и онкологическими заболеваниями (с 215,3 млрд рублей в текущем году до 150,2 млрд в 2025-м), стагнация расходов на выплаты за классное руководство и шестнадцатикратное падение в 2023 году расходов на строительство автодороги Москва – Казань – Екатеринбург.
В свете заявленной ключевой задачи бюджетной политики неожиданным выглядит запланированное снижение расходов на национальные проекты. В текущем году на их реализацию будет направлено 3,180 трлн рублей, в два последующих – 2,869 и 2,969 трлн рублей.
Как и в случае с президентскими посланиями, на первый план вышла демография. Траты на соответствующий нацпроект вырастут с 802 млрд рублей в текущем году до 885 млрд в 2024-м. Последняя цифра превысит докризисный показатель на 40 процентов. При этом на нацпроект «Здравоохранение» в два предстоящих года планируется выделить 309,9 млрд и 309,1 млрд рублей соответственно. Эти суммы лишь на 5 процентов превышают уровень 2020 года. По сравнению с 2022 годом падение составит 20 процентов.
Одним из немногих непредвиденных нововведений стал отказ от привязки бюджетного правила к иностранной валюте. Согласно действовавшей до весны 2022 года редакции правила, нефтегазовые доходы, рассчитанные исходя из стоимости нефти выше 40 долларов за баррель, направлялись в ФНБ. После введения новых западных санкций дальнейшая его реализация стала невозможной. На Петербургском международном экономическом форуме представители Минфина анонсировали, что новая схема может быть завязана на юань. Но в итоге Правительство РФ решило пойти другим путём.
В разделе «Основные направления» кабмин заявляет, что используемый ранее подход ставит расходы бюджета, налоговые условия, курс рубля, инфляцию, процентные ставки и другие экономические показатели в зависимость от волатильных рентных доходов. В связи с этим начиная со следующего года объём базовых нефтегазовых доходов будет установлен в абсолютном выражении на уровне 8 трлн рублей, что соответствует умеренно консервативным сценариям развития событий.
Вопреки ожиданиям экспертов Правительство отказалось от структурных изменений в налоговой политике, ограничившись косметическими правками Налогового кодекса. В приложениях к проекту бюджета даже не ставится такая задача. В них говорится, что нововведения необходимы не для изменения экономических условий, а для повышения «справедливости распределения природной ренты между недропользователями и гражданами».
Предполагаются повышение НДПИ, увеличение ставки экспортной пошлины на природный газ и корректировка параметров демпфирующего механизма обратного акциза на нефтяное сырьё. Кабинет министров рассчитывает, что тем самым будет снижена значимость цен на европейском рынке для ценообразования в отношении нефтепродуктов на отечественном рынке. Дополнительное бремя планируется возложить и на плечи горно-металлургических компаний. Для них временно (в течение первого квартала 2023 года) будет повышен НДПИ и введена экспортная пошлина на уголь при превышении определённого уровня экспортных цен.
Нет прорывных идей и в блоке «Основные направления», посвящённом мерам по оживлению экономики. Его содержание во многом не соответствует риторике федеральной власти, включает множество абстрактных тезисов и идей, озвученных Правительством несколько лет назад и каждый раз переходящих из текущего проекта бюджета в последующий.
Например, для развития системы международного налогообложения предлагаются всего два мероприятия – подписание и ратификация договора об общих принципах налогообложения по косвенным налогам с Республикой Беларусь и заключение соглашения об устранении двойного налогообложения в отношении налогов на доходы с Султанатом Оман. Другие дружественные страны в этом контексте не упоминаются.
Для поддержки малого бизнеса предлагается «развитие цифровых инструментов, объединённых в единую экосистему». Этот шаг был анонсирован кабмином ещё в 2020 году.
Поддержка «производства инновационной продукции, осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» декларируется начиная с 2019 года. А господдержка «исполнения обязательств по гарантиям и поручительствам, предоставленным в целях обеспечения исполнения обязательств по кредитным договорам» – практика, реализуемая на протяжении нескольких последних десятилетий.
Пункты, предусматривающие «формирование организационных и финансовых условий для запуска и развития максимального количества стартапов в технологической и цифровой сферах, а также их сопровождение на всех этапах роста» и «создание промышленных, техно- и агропарков, обеспечение доступа субъектов МСП к производственным площадям и помещениям», без изменений перешли из раздела «Основные направления», принятого в прошлом году.
Не отличается новизной и блок под названием «Цифровая трансформация». Одна из его ключевых задач – «внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах госуправления и госуслуг» – сформулирована ещё в указе президента от 2018 года и с тех пор в ежегодно принимаемых «Основных направлениях» не переформулировалась.
Впрочем, значимые изменения всё же будут – они ожидают систему межбюджетных отношений. Увеличатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности опережающими (относительно прогноза инфляции) темпами. До 2025 года включительно регионам на реализацию соответствующих проектов будут предоставлены инфраструктурные бюджетные кредиты в размере до 1 трлн рублей по ставке 3 процента годовых на срок до 15 лет. Будут составляться и реализовываться индивидуальные программы социально-экономического развития отстающих регионов.
Помимо этого, губернаторы получат новые полномочия. Вводится механизм горизонтальных субсидий между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований. Расширяются права регионов по установлению дифференцированных нормативов, отчислений от отдельных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве.
22 сентября 2022