В России стартовала кампания по формированию федерального и региональных бюджетов на 2024 год. Одним из ключевых вопросов стал уровень госдолга регионов. Ряд субъектов по этому показателю подошёл к критическим значениям – за август объём госдолга увеличился до 3,11 трлн рублей. Главной причиной стал рост общей массы бюджетных кредитов. Накачивание ими регионов, по мнению экспертов, продолжится, так как реальных решений на сегодняшний день нет.
По состоянию на 1 сентября общий объём госдолга субъектов РФ, по данным Минфина, составил 3,109 трлн рублей – это новый рекорд закредитованности российских регионов. Ещё в мае текущего года суммарный объём госдолга едва превышал 3 трлн рублей, а на 1 января этого года и вовсе доходил до 2,788 трлн рублей.
При этом практически по всем видам долговых обязательств в августе произошло снижение нагрузки. Исключение – бюджетные кредиты, на которые приходится уже 77 процентов от общей суммы госдолга, или 2,398 трлн рублей. Они показывают неизменный подъём с января 2022 года, когда их объём составлял 1,363 трлн рублей при общем долге 2,475 трлн рублей (55 процентов от общей суммы госдолга).
Как видно из статистики, бюджетные кредиты на протяжении последних полутора лет вытесняют другие заимствования регионов. Весной этого года глава Минфина России Антон Силуанов отмечал, что чрезмерное увлечение бюджетными кредитами может отрицательно сказаться на финансовой стабильности субъектов РФ:
«Я просто боюсь того, что мы, предоставляя инфраструктурные кредиты в триллионных объёмах, скоро дойдём до того, что у регионов предельный объём долга будет уже пограничный, и они не смогут заимствовать на обычные свои бюджетные траты».
Опасения Силуанова не напрасны. Согласно действующему законодательству, объём госдолга признаётся предельным в двух случаях: если он превышает общий объём доходов региона или достигает 50 процентов – для субъектов, в бюджетах которых доля дотаций из государственной казны в течение двух из трёх последних лет превышала 40 процентов. Регионов с госдолгом, доходящим до предельно допустимого уровня, уже два – Удмуртская Республика и Республика Тыва.
По статистике, представленной РИА «Рейтинг», в Удмуртской Республике отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам бюджета за период с 1 июля 2022 года по 1 июля 2023 года составило 110,2 процента. Близко к 100 процентам подобрались республики Мордовия и Калмыкия – 99,3 и 92,6 процента соответственно.
Регионов, в бюджетах которых доля дотаций из федеральной казны в течение двух из трёх последних лет превышала 40 процентов, в настоящее время пять: Дагестан, Ингушетия, Тува, Чечня и Камчатский край. При этом в Туве отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам бюджета за тот же период составило 63,4 процента. Приблизились к предельным значениям Дагестан (46,4 процента) и Ингушетия (42,8 процента).
Первый значимый всплеск задолженности регионов в новейшей истории страны произошёл в 2013–2014 годах. Причиной послужила необходимость покрыть резко возросший дефицит бюджетов на фоне исполнения майских указов президента России и финансового кризиса. В 2014 году суммарный госдолг регионов превысил отметку 2 трлн рублей. Де-факто дополнительные средства направлялись на улучшение качества жизни россиян в отличие от сложившейся сейчас ситуации, когда займы нацелены на покрытие выросших социальных расходов – поддержки населения и бизнеса.
После первого скачка государственной закредитованности регионов федеральные власти всерьёз взялись за проблему. Минфин в 2015 году выпустил рекомендации, в которых предлагал поддерживать предельное значение отношения объёма госдолга субъекта к общему объёму доходов бюджета региона на уровне не более 50 или 25 процентов для высокодотационных субъектов.
Доля бюджетных кредитов по итогам 2015 года составляла 34,9 процента, ценных бумаг – 18,6 процента, остальная часть – банковские займы. Для постепенного вытеснения коммерческих кредитов из федерального бюджета субъекты получали льготные бюджетные кредиты.
Протянув руку помощи, государство рассчитывало на сознательность со стороны глав регионов.
В 2017 году президент России Владимир Путин в очередной раз обратил особое внимание на руководителей субъектов, которые не торопятся заменить коммерческие кредиты на бюджетные.
«Есть примеры, когда некоторые регионы не спешат перекредитовываться, даже имея такую возможность, оставаясь в системе кредитных отношений с частными банками. Это вообще странно. Есть возможность перекредитоваться, уйти на низкий процент, получить государственное финансирование, нет – сидят до сих пор в коммерческих банках под большую процентную ставку. Кому даёте заработать?» – заявил глава государства перед стартом программы реструктуризации 2018 года, в соответствии с которой регионам предлагалось погашать лишь 5 процентов задолженности в первые два года.
В последние годы российское Правительство предоставляло регионам возможность заместить коммерческие кредиты (обслуживаемые по рыночным процентным ставкам) бюджетными, с минимальной стоимостью заимствований (0,1 процента), замечает руководитель отдела макроэкономического анализа ФГ «Финам» Ольга Беленькая. В 2021 году принят закон о предоставлении регионам бюджетных кредитов на инфраструктурные проекты, а также предусмотрена возможность заместить дорогие коммерческие кредиты дешёвыми бюджетными. Льготный бюджетный кредит можно получить на срок до 2029 года и выплачивать равными долями с 2025 по 2029 год. Также предусматривается возможность досрочного погашения, добавляет эксперт.
– В результате доля бюджетных кредитов в структуре задолженности регионов за 2022 год выросла с 56,2 до 71 процента, то есть регионы замещали бюджетными кредитами более дорогие и/или менее доступные источники финансирования, – рассказывает Ольга Беленькая.
На текущий момент коммерческие кредиты сохраняются у 12 регионов. Наибольшая их доля в структуре госдолга отмечается у Амурской области (29 процентов), Камчатского края (28 процентов) и Ростовской области (20 процентов).
Долг перед банками составляет от 1,5 млрд (у Тульской области) до 10 млрд рублей (у Волгоградской области), сообщает кандидат политических наук Антон Чаблин. При этом в 57 субъектах банковские кредиты имеют муниципалитеты: в Нижегородской области долг муниципалов перед банками достигает более 16 млрд рублей, в Московской области – более 24 млрд рублей. Именно к таким регионам, по словам специалиста, сегодня могут возникнуть вопросы.
– Губернаторы ещё хоть как-то к федеральным установкам прислушиваются, но не все. Они должны были проявить себя – вместо них никто не будет перекладывать деньги между разными корзинами. Однако, как видим, не все воспользовались возможностями, данными Москвой. Думаю, теперь в этой ситуации Москва применит жёсткий репрессивный механизм: тех, кто берёт деньги в банках, будут вызывать на ковер в Администрацию президента, – считает Антон Чаблин.
Превращение коммерческого кредита в дешёвый и более долгосрочный бюджетный является формой реструктуризации, которая нужна, чтобы не допустить региональных дефолтов, утверждает Ольга Беленькая. В то же время слишком частая реструктуризация, не говоря уже об обнулении задолженности, – плохая практика, снижающая ответственность заёмщиков и ухудшающая положение кредиторов.
С точки зрения аудиторов Счётной палаты, бюджетные кредиты не помогли снизить объём госдолга и долговой нагрузки регионов. В отчёте ведомства за 2022 год говорится, что по большей части бюджетные кредиты были использованы субъектами РФ для погашения долга (свыше 50 процентов) и оплаты текущих расходов (свыше 47 процентов).
По свидетельству доктора экономических наук, директора Центра региональной политики РАНХиГС Владимира Климанова, сложившаяся ситуация совершенно новая в истории современной России, так как федеральный центр заместил практически все коммерческие кредиты бюджетными.
«Все регионы должны сейчас федерации так же, как школьники учителю, который раздаёт учебники и говорит им: “Вы мне все должны”. И в этой связи риск того, что долг будет расти, компенсируется тем, что все регионы в задолженности прежде всего у федерации».
Владимир Климанов
директор Центра региональной политики РАНХиГС
– И раз есть инициатива со стороны федерации увеличивать бюджетные кредиты, а не снижать, то долг должен расти. И ещё потому, что регионы вслед за федерацией должны вползать в дефицит, а источником его финансирования является долг, – поясняет собеседник издания.
С другой стороны, по убеждению Владимира Климанова, при столь высокой зависимости от федеральной поддержки может значительно вырасти и объём межбюджетных трансфертов, которые увеличат уровень дотационности, но не долг.
Ещё 10 лет назад долговая нагрузка регионов была «гораздо опаснее», полагает директор Института региональной экономики и межбюджетных отношений Финансового университета при Правительстве РФ Павел Строев. Благодаря вмешательству федерации риски удалось снизить.
Но ожидать более значимой поддержки, например обнуления долгов, о котором много говорят, в ближайшее время не стоит.
– Скорее их будут реструктуризировать – продлевать сроки наиболее успешным регионам, которые показали эффективность управления финансами и эффективность расходования бюджетных средств для целей социально-экономического развития субъекта РФ. Регионы с низким уровнем бюджетной обеспеченности по-прежнему будут выживать только благодаря трансфертам и кредитам из федерального бюджета. Для них ничего не изменится вне зависимости от того, спишут им долг или нет (нет, не спишут), – делится своим мнением Павел Строев.
Счётная палата по результатам аудита предложила Минфину ужесточить порядок выдачи бюджетных кредитов регионам – например, ввести ответственность за превышение ограничений по объёму региональных заимствований и обязанность предоставлять ведомству полную информацию о задолженностях и график их погашения. Пока соответствующие меры не были приняты, однако, по данным газеты «Ведомости», программа по контролю госдолга находится в разработке.
Владимир Климанов уверен, что в действующей системе существует большой люфт ручного управления: возможность смены главы субъекта, инструменты дополнительной финансовой поддержки регионов и другие методы, направленные на то, чтобы те не выпадали из соблюдения требований законодательства к объёму госдолга. Введение внешнего финансового управления, по его словам, нецелесообразно.
03 сентября 2023